Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
Даже Закон СССР 1959 г., отличавшийся ярко выраженной направленностью к централизации, содержал положения, которые стимулировали создание союзными республиками условий для получения ими дополнительных бюджетных доходов и обеспечивали минимальную свободу их финансовой деятельности. Согласно ст. 42 упомянутого Закона, суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов, не подлежали изъятию в союзный бюджет. Эти суммы поступали в распоряжение Советов Министров союзных республик и расходовались по их усмотрению.
Таким образом, в ст. 31 БК есть несколько правил, которые регламентируют отношения по формированию бюджетных доходов. Причем нормы, имеющие сходное с ними содержание, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия БК РФ. В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы и выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Но это – еще одно подтверждение того, что:
а) требования ст. 31 БК РФ оказывают и общее информационно-руководящее, и прямое регулятивное воздействие (которое не могло быть утрачено после придания им значения принципа бюджетной системы);
б) законодатель достаточно произвольно решает вопрос об объявлении тех или иных бюджетно-правовых норм юридическими принципами;
в) включение соответствующих норм в число принципов российской бюджетной системы свидетельствует о
Значимость принципа самостоятельности бюджетов обусловлена, в частности, особым характером закрепляемых этим принципом субъективных прав, прежде всего, права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств. Названные права, отражая важнейшие «экономические» функции публичной власти в федеративном государстве [180] , выступают в качестве основных фискальных прав всякого публично-правового образования в составе федерации, позволяющих ему «определять свою фискальную судьбу» [181] . Полномочия в сферах формирования бюджетных доходов и расходования бюджетных средств тесно взаимосвязаны: право публично-правового образования определять собственную фискальную судьбу сопровождается его обязанностью взимать налоги с граждан таким образом, чтобы полученные налоговые доходы использовались на обеспечение этих граждан публичными благами [182] . Но могут ли граждане принимать меры, направленные против нарушения подобных правил, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств? К примеру, может ли частное лицо в судебном порядке требовать обеспечения реализации принципа самостоятельности бюджетов, а именно выполнения юридических обязанностей, возложенных на публично-правовое образование этим принципом?
180
Подробнее об этих функциях см.: Boadway R., Shah A. Fiscal federalism [Electronic resource]: Principles and Practice of Multiorder Governance. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P 4-60, 61–68. URL: www.cambridge. org/9780521732116 (дата обращения: 25.01.2017).
181
Употребленный нами термин «фискальная судьба» (fiscal destiny) используется, в частности, Джеймсом Идсом: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).
182
Подробнее об этом см.: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).
Англо-американский подход к защите публичных имущественных интересов
Примечательно, что в Англии и Соединенных Штатах Америки (далее – США) суды, начиная с XIX в., признают право налогоплательщика подвергать сомнению юридическую допустимость тех или иных бюджетных расходов (ассигнований). Аналогичными правами наделены граждане в Канаде [183] и Южно-Африканской Республике (далее – ЮАР) [184] . Английские, американские и канадские суды проверяли по требованию налогоплательщиков легитимность – иначе говоря, конституционность и/или законность – самых разнообразных бюджетных расходов, в частности расходов на:
183
Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в Канаде см.: Hogg P. W. Constitutional Law of Canada [Electronic resource]. 5th ed. Toronto: Carswell, 2007 (updated 2015). 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).
184
Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в ЮАР см.: Garnaas-Holmes D. C. Taxpayer Standing [Electronic resource]: Maintaining Separation of Powers While Ensuring Democratic Administrative Action // Boston College International and Comparative Law Review. 2008. Vol. 31, Issue 2. P 303–325. URL:vol31/iss2/6 (дата обращения: 25.01.2017); Loots C. Standing, Ripeness & Mootness [Electronic resource] // Constitutional Law of South Africa. 2nd ed. Cape Town: Juta, 2009. URL:(дата обращения: 25.01.2017).
– финансирование деятельности сектантской некоммерческой организации по строительству больницы в США [185] ;
– организацию перевозок американских школьников к месту учебы [186] ;
– оказание частными начальными и средними школами образовательных услуг американским учащимся из малообеспеченных семей [187] ;
– предоставление трансфертов из федерального бюджета в региональный бюджет на выплату социальных пособий нуждающимся гражданам в Канаде [188] ;
185
См.: Bradfield v. Roberts, 175 U. S. 291 (1899) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:cases/federal/us/175/291/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
186
См.: Everson v. Board of Education, 330 U. S. 1 (1947) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:cases/federal/us/330/1/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
187
См.: Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:us/392/83/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
188
См.: Finlay v. Canada (Minister of Finance), 2 S. C. R. 607 (1986) [Electronic resource] // Lexum collection of the Supreme Court of Canada judgments: [website]. URL:(дата обращения: 25.01.2017).
– оказание Малайзии финансовой помощи (за счет средств Соединенного Королевства) для строительства гидроэлектростанции [189] .
В Англии один из первых исков налогоплательщиков об оспаривании легитимности бюджетных расходов был рассмотрен судом еще в 1826 г. [190] , в США – в 1847 г. [191] И хотя ранние американские судебные акты содержат ссылки на позиции английских судов по поводу соответствующих исков налогоплательщиков (taxpayers’ suits) [192] , американская судебная доктрина впоследствии развивалась независимо от английской и отличается
189
См.: R v Secretary of State for Foreign Affairs ex p. The World Development Movement Ltd (1994) [Electronic resource] // British and Irish Legal Information Institute: [website]. URL:html (дата обращения: 25.01.2017).
190
См.: Bromley v. Smith, 1 Sim. 8, 57 Eng. Rep. 482 (Ch. 1826).
191
См.: Adriance v. Mayor of New York, 1 Barb. 19 (N.Y Sup. Ct. 1847).
192
См., к примеру, решение американского суда по делу Christopher v. The Mayor, в котором цитируется правовая позиция английского суда по делу Bromley v. Smith: Christopher v. The Mayor, 13 Barb. 567, 571 (N.Y Sup. Ct. 1852).
193
Подробнее о раннем этапе развития этих судебных доктрин см., в частности: Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P 895–902. URL:(дата обращения: 25.01.2017); Urquhart J. G. Disfavored Constitution, Passive Virtues? Linking State Constitutional Fiscal Limitations And Permissive Taxpayer Standing Doctrines [Electronic resource] // Fordham Law Review. 2012. Vol. 81, Issue 3. P. 1263–1314. URL:assets/pdfs/Vol_81/Urquhart_December.pdf (дата обращения: 25.01.2017).
На протяжении XIX–XX вв. в США возможности налогоплательщиков по оспариванию правомерности бюджетных расходов постепенно расширялись. В 1922 г. Верховный Суд США (далее – ВС США) прямо указал на принадлежащее каждому гражданину право требовать, чтобы публичное управление осуществлялось в соответствии с нормами права и чтобы средства публичных денежных фондов не тратились впустую [194] . К концу же 50-х гг. XX в. право налогоплательщика на оспаривание легитимности региональных бюджетных расходов уже было признано судами тридцати четырех штатов, а муниципальных бюджетных расходов – фактически везде [195] .
194
См.: Fairchild v. Hughes, 258 U. S. 126 (1922) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:federal/us/258/126/case.html (дата обращения: 25.01.2017).
195
См., например, обзор и анализ практики американских судов по делам об оспаривании налогоплательщиками актов, определяющих бюджетные расходы: The Conclusiveness of Judgments in Taxpayer’s Actions in Subsequent Litigation [Electronic resource] // Columbia Law Review. 1926. Vol. 26, Issue 2. P. 191199. URL:(дата обращения: 25.01.2017); Actions. Taxpayer’s Standing in Court to Question Expenditures of State Funds [Electronic resource] // Virginia Law Review. 1948. Vol. 34, Issue 3. P. 335–337. URL:(дата обращения: 25.01.2017); Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P. 895–924. URL:(дата обращения: 25.01.2017); Staudt N. C. Modeling Standing [Electronic resource] // New York University Law Review. 2004. Vol. 79, Issue 2. P. 612–684. URL:nyulawreview.org/sites/default/files/pdf/NYULawReview-79-2-Staudt.pdf (дата обращения: 25.01.2017).
С точки зрения американской юридической доктрины, право налогоплательщика оспаривать конституционность и/или законность бюджетных расходов основывается на том, что [196] :
– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным расходованием бюджетных средств, затрагивает имущественные интересы истца-налогоплательщика – приводит к возложению на него более тяжелого налогового бремени;
– у налогоплательщика есть существенный интерес в обеспечении правомерности расходования средств бюджета как публичного денежного фонда, поскольку налогоплательщик прямо участвует в формировании такого фонда посредством внесения в него сумм налогов; изъятие же публично-правовым образованием у налогоплательщика денежных средств в виде налогов и последующее противоправное расходование этих средств причиняет вред налогоплательщику наряду с другими членами общества (по справедливому утверждению Р. Дворкина, уже сами по себе бюджетные расходы на недопустимые цели являются вредом [197] );
196
Подробнее об этом см., в частности: Taxpayer’s Suit to Enjoin Elections Alleged Not to Be Legally Authorized [Electronic resource] // Harvard Law Review. 1915. Vol. 28, Issue 3. P 309–312. URL:(дата обращения: 25.01.2017); Taxpayer’s Action Against State Officials To Prevent Alleged Unconstitutional Use of State Funds [Electronic resource] // Fordham Law Review. 1948. Vol. 17, Issue 1. P. 107–113. URL:vol17/iss1/6 (дата обращения: 25.01.2017); Abramowitz A. A Remedy for Every Right [Electronic resource]: What Federal Courts Can Learn from California’s Taxpayer Standing // California Law Review. 2010. Vol. 98, Issue 5. P. 1595–1629. URL:(дата обращения: 25.01.2017).
197
См.: Dworkin R. The Supreme Court Phalanx [Electronic resource] // The New York Review of Books. 2007. Vol. 54, Issue 14. URL:articles/2007/09/27/the-supreme-court-phalanx/ (дата обращения: 25.01.2017).
– причинение вреда налогоплательщику связано с нарушением его субъективных прав, а любое нарушенное право, согласно общепризнанным юридическим принципам, подлежит защите;
– эффективная защита публичного интереса – интереса народа – в обеспечении правомерности расходования бюджетных средств невозможна без официального признания права налогоплательщика на оспаривание легитимности бюджетных расходов (ведь только налогоплательщики и заинтересованы в действительной защите указанного интереса, поскольку ни публично-правовое образование, расходующее бюджетные средства противоправно, ни получатели таких «противоправно расходуемых публично-правовым образованием бюджетных средств», скорее всего, не подвергнут сомнению легитимность соответствующих бюджетных расходов).
При рассмотрении вопросов о возможности оспаривания налогоплательщиками конституционности и/или законности налогов и бюджетных расходов, затрагивающих публичные интересы, ВС США высказал ряд правовых позиций. Эти позиции ВС США формируют федеральную доктрину процессуальной правоспособности налогоплательщика. Под процессуальной правоспособностью налогоплательщика (taxpayer standing) в американской юриспруденции понимается как его способность оспаривать в суде свою «индивидуализированную» обязанность по уплате налогов, так и способность оспаривать налоги и бюджетные расходы, затрагивающие общие интересы всех налогоплательщиков [198] . В дальнейшем наше внимание будет сосредоточено на процессуальной правоспособности налогоплательщика в ее втором аспекте.
198
См., например: Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Winn // Hastings Constitutional Law Quarterly. 2012. Vol. 40, Issue 1. P 2. URL:hastingsconlawquarterly.org/archives/V40/Zelinsky_Final_Online.pdf (дата обращения: 25.01.2017).