Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
Важно учитывать еще одно обстоятельство. Согласно п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 2 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) передача полномочий нижестоящему уровню власти осуществляется законами – независимо от воли нижестоящего уровня власти. При этом Закон № 184-ФЗ (Закон № 131-Фз) не предусматривает такого основания для прекращения осуществления органами публичной власти субъектов РФ (муниципальных образований) переданных им полномочий, как недостаточное финансирование упомянутых полномочий за счет субвенций. По смыслу Закона № 184-ФЗ (Закона № 131-ФЗ) недостаточность финансовых ресурсов для исполнения переданных субъекту РФ (муниципальному образованию) полномочий:
1) не освобождает его от обязанности по осуществлению чужих полномочий [270] (тем более что их реализация зачастую предполагает исполнение публичных обязанностей перед частными лицами, а недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов, как известно, не освобождает публично-правовое образование от исполнения своих обязательств [271] );
2) не позволяет ему самостоятельно определять права и обязанности своих органов власти по осуществлению чужих полномочий (к примеру, если субъекту РФ передано федеральное полномочие по предоставлению
270
В связи с этим упоминавшаяся нами норма ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» противоречит федеральному законодательству.
271
См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2005 г. № 297-О. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
272
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. по делу № 50-АПГ13-1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Таким образом, в ситуации, когда финансирование за счет предоставленных региональному (местному) бюджету субвенций является недостаточным, субъект РФ (муниципальное образование) вынужден (вынуждено) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий нести часть бремени по их финансовому обеспечению, то есть вопреки требованиям ст. 31 БК РФ направлять средства своего бюджета на реализацию чужих полномочий. Именно подобная вынужденность и дает основания для вывода о нарушении права субъекта РФ (муниципального образования) на самостоятельное расходование бюджетных средств.
Это, однако, не означает, что положения Закона № 131-ФЗ противоречат ст. 132 Конституции РФ. В силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституция не содержит указания на обязательность предварительной и недопустимость последующей передачи таких финансовых средств.
Что касается Закона № 131-ФЗ, то в случае недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций он не позволяет муниципальному образованию отказаться от осуществления чужих полномочий, поскольку такой отказ может поставить под угрозу полноценную реализацию функций публичной власти и привести к нарушению прав граждан. В целях обеспечения эффективного осуществления переданных полномочий Закон № 131-ФЗ даже наделяет муниципальное образование правом дополнительно использовать собственные финансовые средства для реализации переданных ему чужих полномочий (если бы в Законе № 131-ФЗ не было упоминания об этом праве, то, направляя средства местного бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, муниципальное образование нарушало бы нормы ст. 6 БК РФ о предназначении местного бюджета для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления). Более того, в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций Закон № 131-ФЗ фактически вынуждает муниципальное образование направлять средства своего бюджета на осуществление чужих полномочий. Но Закон № 131-ФЗ отнюдь не отрицает право муниципального образования на получение последующей компенсации расходов, связанных с реализацией чужих полномочий. Ведь, согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, финансовое обеспечение переданных полномочий должно осуществляться только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам из других бюджетов бюджетной системы. Использовать же собственные финансовые средства в целях реализации чужих полномочий муниципальное образование вправе дополнительно (иными словами, «в добавление к субвенциям» или «сверх объема субвенций»).
Таким образом, Закон № 131-ФЗ соответствует ст. 132 Конституции РФ, поскольку он, во всяком случае, гарантирует муниципальному образованию полное финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет средств публично-правового образования, передавшего эти полномочия.
Нужно иметь в виду, что проблема значительно осложняется в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) осуществляет чужие полномочия ненадлежащим образом. Рассмотрим типичный пример. Субъекту РФ переданы полномочия РФ по реализации федеральных льгот. В связи с недостаточностью финансирования из федерального бюджета субъект РФ ненадлежащим образом осуществляет переданные ему полномочия – не исполняет в полном объеме возложенную на него обязанность по возмещению производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей. В результате производитель, который в соответствии с предписаниями федерального нормативного акта предоставил потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги), понес убытки и заявляет в суд требование об их взыскании.
Как полагает ВАС РФ [273] (а вслед за ним и другие арбитражные суды [274] ), подобные требования подлежат удовлетворению за счет казны РФ, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников относится к полномочиям РФ и субъекты РФ не несут обязанности по финансовому обеспечению федеральных льгот. В других аналогичных случаях (например, при отсутствии достаточного финансирования переданных муниципальному району полномочий городского поселения [275] ) ВАС РФ также считает необходимым обращать взыскание на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы.
273
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 г № 2992/09 по делу № А40-27183/08-24-259; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2011 № 17828/10 по делу № А40-134840/09-55-1031; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2012 г. № 471/11. Доступ из справочно-правовой системы
274
См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 ноября 2007 г. по делу № А56-23108/2005; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 августа 2008 г. по делу № А56-17745/2007 (Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 16595/08 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для его пересмотра в порядке надзора); Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 февраля 2012 г. по делу № А11-1886/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 ноября 2012 г. по делу № А53-29414/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 19 июля 2013 г. по делу № А35-11473/2012; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 августа 2014 г. № Ф05-6268/2014 по делу № А40-129690/13; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 января 2015 г. № Ф05-15412/2013 по делу № А40-74184/12; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 января 2015 г. № Ф08-10084/2014 по делу № А53-12918/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 января 2015 г. № Ф05-14989/2014 по делу № А40-128357/13 (Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2015 г. № 305-ЭС15-4555 по делу № А40-128357/2013 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
275
Например: Постановление Федерального арбитражного суда ВолгоВятского округа от 20 апреля 2012 г. по делу № А17-1409/2011 (Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 августа 2012 г. № ВАС-10263/12 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для его пересмотра в порядке надзора). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
В отличие от ВАС РФ, ВС РФ на протяжении 2001–2010 гг. не признавал возможность применения БК РФ к отношениям с лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса [276] , и потому не допускал обращение взыскания непосредственно на средства федерального бюджета по требованиям граждан, не получивших льготы из-за отсутствия финансирования переданных субъектам РФ федеральных полномочий по реализации этих льгот [277] . По мнению ВС РФ, удовлетворение требования гражданина за счет средств казны РФ не согласуется с установленным порядком организации межбюджетных отношений и может привести к двойному взысканию сумм в размере расходов, понесенных гражданином в связи с неполучением льгот [278] , а именно к их взысканию:
276
Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2001 года [Электронный ресурс]: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля
2001 г.; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января
2002 г. по делу № 8-В01-10/11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2002 г. по делу № 8-В01-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2002 г по делу № 1-В01-9; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2004 г. по делу № 56-Г04-9. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
277
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-6; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2010 г. по делу № 33-В10-4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2010 г. по делу № 59-В10-16. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
278
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-9. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
1) в пользу самого гражданина (потребителя-льготника), имеющего право на приобретение товаров (работ, услуг) бесплатно или по льготным ценам;
2) в пользу производителя, который должен был бесплатно или по льготным ценам предоставлять товары (работы, услуги) потребителям-льготникам.
ВС РФ – в сравнении с ВАС РФ – занял более правильную позицию по делам о недостаточном финансировании переданных субъектам РФ полномочий РФ по реализации федеральных льгот. На наш взгляд, действующее правовое регулирование не позволяет обращать взыскание непосредственно на средства федерального бюджета ни по требованиям потребителей-льготников, ни по требованиям производителей товаров (работ, услуг). Ведь, согласно п. 1 ст. 84 БК РФ и п. 1 ст. 85 БК РФ, у РФ возникает лишь расходное обязательство по предоставлению субвенции на осуществление переданных субъектам РФ полномочий по реализации федеральных льгот, а вот у субъекта РФ – только расходное обязательство по осуществлению этих полномочий.
Иное противоречит принципам российской бюджетной системы и не согласуется с нормами отраслевого законодательства о льготах. Если предположить, что расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий, касающихся реализации федеральных льгот, возникает как у субъектов РФ (в силу прямого указания п. 1 ст. 85 БК РФ), так и у РФ (исходя из гипотетического толкования БК РФ), то:
а) подобное расходное обязательство исполнялось бы одновременно за счет средств двух бюджетов (федерального и регионального), что прямо запрещено закрепленным ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов;
б) передача полномочий по реализации федеральных льгот обусловливала бы высокий риск удвоения публичных расходов на предоставление льгот, поскольку два публично-правовых образования – РФ и субъект РФ – формально были бы обязаны финансировать реализацию одних и тех же льгот, что не предусмотрено отраслевым законодательством о льготах.
Кстати сказать, действующее законодательство также не наделяет ни потребителей-льготников, ни производителей, предоставляющих потребителям товары (работы, услуги) бесплатно или по льготным ценам, правом по своему усмотрению определять бюджет, за счет средств которого будут исполняться соответствующие обязанности публично-правового образования перед этими лицами.