Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Братко Татьяна

Таким образом, возмещение (в рамках осуществления полномочий по реализации федеральных льгот) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, относится исключительно к расходным обязательствам субъекта РФ. Следовательно, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ. Позиция же ВАС РФ о необходимости обращать взыскание по указанным требованиям на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, не согласуется с определенным БК РФ порядком установления и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Правовая позиция ВАС РФ противоречит и принципу самостоятельности бюджетов ввиду следующих соображений.

В соответствии со ст. 85 БК РФ расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий возникает у субъекта РФ и финансируется за счет предоставленных региональному бюджету субвенций из федерального бюджета. Однако в силу правовой позиции ВАС РФ это же расходное обязательство подлежит исполнению по судебному решению за счет средств федерального бюджета, но не за счет субвенций из федерального бюджета. Выходит, что, с точки зрения ВАС РФ, расходное обязательство субъекта РФ по осуществлению переданных ему полномочий может исполняться

как за счет субвенций региональному бюджету из федерального бюджета, так и непосредственно за счет федерального бюджета. Но принцип самостоятельности бюджетов разрешает публично-правовым образованиям предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своих бюджетов на исполнение чужих расходных обязательств и тем самым запрещает финансировать чужие расходные обязательства непосредственно.

Таким образом, правовая позиция ВАС РФ о необходимости удовлетворения требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов, поскольку она допускает исполнение расходного обязательства одного публично-правового образования непосредственно за счет средств бюджета другого публично-правового образования.

К тому же, применение судами упомянутой правовой позиции ВАС РФ может привести к двойному взысканию сумм в размере убытков, понесенных производителями в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, а именно к взысканию указанных сумм:

1) в пользу самих производителей товаров (работ, услуг);

2) в пользу того публично-правового образования, которому переданы полномочия по реализации льгот.

Взыскание соответствующих сумм в пользу публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, вполне реально, так как сложившаяся судебная практика допускает предъявление и даже удовлетворение [279] не предусмотренных законодательством исков (например, о взыскании расходов, связанных с реализацией льгот [280] или «о взыскании 102 900 119 рублей 63 копеек в возмещение расходов» [281] ) по спорам, возникающим между публично-правовыми образованиями при недостаточном финансировании переданных полномочий.

279

На основании общих норм ГК РФ о возмещении убытков (ст. 16 ГК РФ).

280

Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 августа 2012 г. № ВАС-10687/12; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2013 г № ВАС-4157/13 по делу № А34-2158/2012. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

281

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2015 г. № 307-ЭС14-8660. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

Нетрудно догадаться, что необоснованное двойное взыскание с казны конкретного публично-правового образования одних и тех же сумм нарушает его право на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку такое взыскание равносильно изменению судом направлений расходования бюджетных средств, определенных законом (решением) о бюджете. В этом отношении правовая позиция ВАС РФ, предписывающая удовлетворение требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов.

Необходимо отметить, что все названные несоответствия принципу самостоятельности бюджетов обусловлены неверным расширительным толкованием ВАС РФ негативных конституционно-правовых ограничений права на расходование бюджетных средств. Вопреки мнению ВАС РФ, возможность самостоятельного расходования субъектом РФ бюджетных средств не ограничена запретом на финансирование за счет регионального бюджета расходных обязательств субъекта РФ по осуществлению переданных ему федеральных полномочий. Как раз наоборот. Поскольку именно к расходным обязательствам субъекта РФ отнесено возмещение (в рамках осуществления федеральных полномочий) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ.

Вопрос же о достаточности финансирования в виде предоставленных субъекту РФ федеральных субвенций во всяком случае не может решаться в рамках судебного разбирательства по иску производителя, не получившего соответствующую компенсацию из регионального бюджета хотя бы потому, что иначе суд выйдет за пределы заявленных требований и разрешит вопрос по спору между другими сторонами, о другом предмете и по другим основаниям, а именно – между РФ и субъектом РФ о компенсации дополнительных расходов субъекта РФ на осуществление переданных ему федеральных полномочий.

С учетом перечисленных обстоятельств реализация принципа самостоятельности бюджетов становится практически невозможной. Мы уже отмечали, что его осуществление предполагает фактическое использование утверждаемых ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение вытекающих из нее юридических обязанностей. Но законодателем совершенно не обеспечены условия, необходимые для подобной реализации. В ситуации недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования, использование права самостоятельно расходовать бюджетные средства затруднено из-за отсутствия необходимых нормативно закрепленных гарантий этого права (юридических средств, обеспечивающих его свободное осуществление и защиту [282] ). И главное – нет определенности в вопросах восстановления нарушенного права на расходование бюджетных средств, а также применения в отношении нарушителей мер принудительного воздействия: отсутствует такая необходимая гарантия права на расходование бюджетных средств, как нормативно установленная система соответствующих форм, способов и средств его защиты [283] .

282

Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 45.

283

Подробнее

о юридических гарантиях прав, а именно формах, способах и средствах их защиты см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 51–52.

Формы защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств

Хотя универсальной формой защиты любых субъективных прав считается судебная [284] , обращение к ней публично-правового образования в связи с нарушением его бюджетных прав, включая право на самостоятельное расходование бюджетных средств, часто вызывает сложности [285] .

К примеру, в зарубежной науке до настоящего времени не прекращаются споры о том, должны ли вообще суды так или иначе вмешиваться в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов. Судебное вмешательство отрицательно оценивают из-за тенденциозности судей, их восприимчивости к давлению со стороны различных заинтересованных лиц и неспособности «мыслить глобально» (судья не просчитывает последствия своих решений, которые зачастую искажают процессы финансового перераспределения в обществе) [286] . Однако суды играют и важную положительную роль: они обеспечивают соблюдение ограничений самостоятельности органов публичной власти в бюджетной сфере, повышая тем самым «ценность» децентрализации. С подобной точки зрения, судебное вмешательство в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов необходимо. Но оно должно лишь поддерживать соответствующие политические решения, а не подменять их [287] . Поскольку же бюджетные споры нередко затрагивают фискальные и политические вопросы, суды испытывают значительные трудности при их разрешении [288] . Тем не менее, в соответствии с общемировой практикой именно компетентные, независимые и беспристрастные суды разрешают те споры между публично-правовыми образованиями, которые носят конституционный характер и не требуют достижения политического компромисса между сторонами [289] .

284

Подробнее об особенностях судебной формы защиты см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 66–69.

285

Подробнее о проблемах использования публично-правовыми образованиями судебной формы защиты см., например: Викут М. А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве: Сборник научных трудов. Калинин: Изд-во КГУ, 1985. С. 129–138; Ченцов Н. В. Защита государственных интересов в делах об изъятии нетрудовых доходов // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве: Сборник научных трудов. Калинин: Изд-во КГУ, 1985. С. 102–112; Петрова Г В., Конюхова Т. В., Горева А. В., Герасименко Н. В., Васильев А. А., Харсеева И. В. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12. С. 13–29; Горлачева М. И., Шварц М. З. О некоторых проблемах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе // Актуальные проблемы гражданского процесса: Сборник статей в честь юбилея Н. А. Чечиной. 2002. С. 113–134; Шугрина Е. С. Независимость суда как гарантия местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 167–172.

286

Gillette C. P Local Redistribution and Local Democracy [Electronic resource]: Interest Groups and the Courts. New Haven: Yale University Press, 2011. P 174–177, 190–195. URL:http://yalebooks.yale.edu/book/9780300125658/local-redistribution-and-local-democracy (дата обращения: 25.01.2017).

287

Gillette C. P Local Redistribution and Local Democracy [Electronic resource]: Interest Groups and the Courts. New Haven: Yale University Press, 2011. P 174, 177, 188–189. URL:http://yalebooks.yale.edu/book/9780300125658/local-redistribution-and-local-democracy (дата обращения: 25.01.2017).

288

Подробнее об этом см.: Briffault R. Courts, Constitutions, and Public Finance [Electronic resource]: Some Recent Experiences from the States // Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. P 418–443. URL: www.cambridge.org/9780521877312 (дата обращения: 25.01.2017).

289

См.: Woodman S., Ghai Y Comparative Perspectives on Institutional Frameworks for Autonomy [Electronic resource] // Practising Self-Government: A Comparative Study of Autonomous Regions. Cambridge: Cambridge University Press, 2013. P. 470–471. URL: http://www.cambridge.org/9781107018587.

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод гарантируется каждому. По поводу этой нормы КС РФ отмечал: «Право на судебную защиту <…> относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан» [290] . Являются ли публично-правовые образования субъектами конституционного права на судебную защиту? Суды дают положительный ответ на указанный вопрос, расширительно толкуя ст. 46 Конституции РФ [291] .

290

По делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6. Абз. 1 п. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

291

Примеры подобного расширительного толкования ст. 46 Конституции РФ: Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 12 сентября 2008 г. по делу № А26-2847/2008; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2008 г. по делу № А26-2847/2008; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2009 г. по делу № А26-2847/2008. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».