Умные граждане – умное государство

Новек Бет Симон

По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.

Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах [311] .

311

White, «Republican Era», 387.

К концу XIX века почти половина выпускников американских колледжей шли в «преподавание,

государственное управление и бизнес» [312] . В результате ни в одной другой стране мира не сформировалось столь мощного профессионального преподавания и анализа государственного управления, как в США. Историк политической науки Бернард Крик уверен, что единственный защитный механизм демократии – это применение научных методов к управлению обществом.

Гражданство было не статусом или умонастроением, а академической дисциплиной, которую преподавали и по которой сертифицировали. Вудро Вильсон довел идею до логического завершения, выступая за обучение собственно государственному управлению, а не только политической теории или юриспруденции. Его статья в журнале Political Science Quarterly, вышедшая в 1887 году, стала первым документом, признавшим государственное администрирование областью, которую есть смысл изучать [313] . Молодым людям надо было учиться и практической стороне управления, и тому, «с кем иметь дело в Вашингтоне» [314] . Рационализация управления означала рационализацию общества [315] .

312

Bledstein, «Culture of Professionalism», 122.

313

White, «Republican Era», 396.

314

Woodrow Wilson, «Of the Study of Politics», New Princeton Review 3(1887): 188-99.

315

James Q. Wilson, «Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It» (New York: Basic Books, 1989), 377.

Но эти преимущества имели свою цену. Хотя в академическом мире одна интеллектуальная мода сменяет другую, подготовка профессиональных социологов, юристов и управленцев переживает некоторый застой. Учебная программа сегодняшнего студента-первокурсника в Юридической школе Гарварда почти не изменилась с лэнгделловской эпохи: гражданское процессуальное право, криминальное право, контрактное право, право собственности и правонарушения. Методики обучения остались неизменными.

Современные социальные науки предлагают практически тот же набор кафедр и дисциплин, что и 100 лет назад: социология, экономика, антропология, психология и политология [316] . Университеты так и не стали центром развития политических инноваций. Сегодня это любимый инструмент, с помощью которого общество создает, аккредитует и воспроизводит элитный класс «важных чиновников» [317] .

316

Nicholas Christakis, «Let’s Shake Up the Social Sciences», New York Times, July 19, 2013.

317

Fritz Ringer, «The Decline of the German Mandarins: The German Academic Community 1890–1938» (Middletown, CT: Wesleyan University Press, 1990) (хроника подъема образованного среднего класса в Германии, известного как «класс мандаринов»).

Как профессиональное управление ограничивает участие общества

Ограничение инновационной деятельности – не единственная цена профессионализации управления. История управления – это история того, что политический антрополог Джеймс Скотт назвал «социальной внятностью» (social legibility) или механизмом распознавания социальных условий с целью их более эффективного регулирования. Именем науки современных профессионалов обучают измерять, количественно оценивать, регулировать и упорядочивать общество, изначально не приспособленное для централизованного управления.

Как объясняет Скотт в книге «Благими намерениями государства» [318] , авторитетном и исчерпывающем обзоре провалов авторитарных государств, пытавшихся воплотить в жизнь грандиозные концепции упорядочивания общества, управление нуждается в приемах, которые позволяли бы ему понимать гигантские и очень сложно устроенные социальные и экономические системы. Умение классифицировать, количественно оценивать и прогнозировать – стержневое в деле создания профессиональной государственной службы и укрепления национального государства.

318

Скотт Дж. С. Благими намерениями государства. – М.: Университетская книга, 2011. – Прим. ред.

Чтобы понять, кем он управляет, и получить представление о ситуации на местах, правящий центр пользуется такими инструментами, как измерения, картирование (mapping)

и перепись населения. Со временем растущая стандартизация многофакторных и неоднородных условий – то есть картирование и измерения – может начать искажать действительность. Если это происходит, под угрозой оказываются легитимность управления и его эффективность.

В качестве примера Скотт рассказывает, как лесничий в Германии XIX века классифицировал и считал деревья, чтобы вычислить их коммерческую, но не ландшафтную и не ботаническую ценность. Из-за отсутствия полной картины для всесторонней оценки он решил краткосрочную задачу расчета налога на производство древесины, но поставил под угрозу долгосрочную – успешное управление лесными ресурсами. Опыт показывает, что для долгосрочного успеха людям, принимающим решения, необходимо исчерпывающее, но гибкое понимание реальных условий на местах. Это дает Скотту основания сетовать на ограниченность бюрократической логики.

Как писал политический теоретик социалист Гарольд Ласки в начале ХХ века, любая политическая система, в которой главную роль играют эксперты, подвержена «порокам бюрократии», так как профессионалы преследуют «собственные интересы без учета общественных потребностей» [319] . Профессионализм такого рода, стремящийся упрощать, чтобы считать и мерить, – возвращаясь к примеру с немецким лесничим, – позволил максимизировать доходы от древесины, но не учитывал сложности – и, соответственно, многообразия ценностей векового леса. Скотт отмечает:

319

Harold Laski, «The Limitations of the Expert», in: «Man and the State: Modern Political Ideas», ed. William Ebenstein (New York: Rinehart, 1947), 148; перепечатано с: Harold Laski, «The Limitations of the Expert», Harper’s Monthly, December 1930, 101.

Разнообразный, сложный лес со смешанными породами деревьев, полный птиц, насекомых и млекопитающих, гораздо более устойчив, гораздо более способен противостоять ущербу и восстанавливаться после него, чем монокультурные посадки. Само его разнообразие и сложность помогают ему выстоять и не прийти в упадок: старые деревья одного вида буря повалит, другого – пощадит, не тронет она и невысокие деревья первого вида. Болезнь или нападение насекомых, которое угрожает, например, дубам, может оставить невредимыми липы и вязы. Биологическое разнообразие леса служит ему страховкой – подобно тому как купец, не знающий, с чем караван встретится в пути, и отправляющий в море много судов разной конструкции, разного веса, с разной оснасткой и навигационными инструментами, имеет основания надеяться, что хотя бы какие-то его суда доберутся до цели, а тот, кто поставил на единственный тип судна, рискует потерять все [320] .

320

Scott, «Seeing Like a State», 21.

Централизованные государства очень подвержены такой слепоте. Сам профессионализм заражает их тем, что американский экономист, социолог и футуролог Торстен Веблен ядовито назвал «квалифицированной некомпетентностью» (trained incapacity). Профессиональная идеология по определению невосприимчива к богатой и сложной ткани человеческих способностей. Разумеется, свою силу бюрократические организации отчасти черпают в поддержке коалиций, одобряющих их политику.

Почтовое управление обрело огромный вес в конце XIX века, несмотря даже на сопротивление Конгресса, потому что поддержка со стороны прогрессивных моралистов, аграриев, бизнесменов и иммигрантов, с недоверием относившихся к частным банкам, предоставила ему свободу действий [321] . Моральная поддержка со стороны столь разнообразных заинтересованных инстанций дала Почтовому управлению и другим государственным агентствам больше автономии и больше сил для консолидации «вокруг их собственной картины мира».

321

Carpenter, «Forging of Bureaucratic Autonomy», 3.

Бюрократии с их правилами, языком, обычаями и методами измеряют интеллектуальный потенциал населения своим аршином. Все, кто не владеет сакральным языком жрецов, не обучался в их академиях и не соответствует профессиональным культурным шаблонам, считаются слишком невежественными, чтобы чем-либо управлять.

Поэтому, когда университеты стали местом сертификации знаний и умений, удешевили поиск экспертов-профессионалов – носителей необходимых навыков – и увеличили доверие общества к правительству, общественная экспертиза отошла на второй план. Двери, за которыми теперь происходило управление, оказались перед нею закрыты. Надежность компетенций и порядок были достигнуты ценой монополии, ведущей политику исключения посторонних и заменившей аристократию по происхождению аристократией элитарного знания. В конце концов, «профессия обладает многими свойствами самовоспроизводящейся монополии – в данном случае монополии на авторитетное мнение о природе человека и общества» [322] .

322

Haskell, «Emergence of Professional Social Science», 26.3. «The Limits of Democratic Theory Epigraph»: Walter Lippmann, «The Phantom Public» (New York: Harcourt, Brace, 1925), 13–14.