Умные граждане – умное государство

Новек Бет Симон

Право стало наукой; библиотека – его лабораторией и фондами, а его хранителями – профессионалы, чьи решения относительно формирующегося канона административного права были окончательными и не подлежали пересмотру. Такая ситуация складывалась не только в юридическом образовании.

Университеты вбирали в себя колоссальное количество новых областей знания. В 1867 году в Гарварде была основана первая стоматологическая школа. Она отличалась от существующих колледжей прикладной подготовки тем, что расширяла медицинское и научное понимание области, которая прежде была просто ремеслом. В 1881 году в составе Пенсильванского университета была создана Уортонская школа бизнеса, став первой ласточкой грядущей доктрины о том, что бизнес – это профессия, а управление – наука.

Экономическая наука, хотя и зародилась ранее, в конце XIX века переживает огромный всплеск интереса: число учебных кафедр увеличилось девятикратно [277] . В 1880-х годах в Колумбийском университете появилось отделение «политических наук» (ранее этого термина не существовало) с целью «подготовки молодых людей для всех направлений гражданской государственной службы» [278] .

В 1886 году вышел первый номер ежеквартального журнала Political Science Quarterly, освещавшего новости «политики как профессии» [279] . В Чикагском университете отделение политических наук открылось в 1900 году, на должность первого профессора в этой области был приглашен Чарлз Мерриам [280] . Именно Мерриаму и Вудро Вильсону [281] государственное управление обязано ростом интереса к себе как к самостоятельной профессии.

277

Purcell, «Crisis of Democratic Theory», 16.

278

Google NGram search, https://books.google.com/ngrams

279

Crick, «American Science of Politics», 28.

280

Чарлз Мерриам – американский ученый, один из создателей современной политической науки. Научно-педагогическая деятельность Мерриама была связана с Чикагским университетом, где с 1923 по 1940 год он возглавлял отделение политической науки, в рамках которого сформировалась чикагская школа политических исследований. – Прим. ред.

281

Томас Вудро Вильсон (чаще – Вудро Вильсон) – 28-й президент США (1913–1921 годы); историк и политолог; лауреат Нобелевской премии мира 1919 года, присужденной ему за миротворческие усилия. – Прим. ред.

В начале 1930-х годов начали появляться школы государственного управления, где одновременно обучали применять политическую науку на практике и вели исследования в области управления. Примерно тогда же зародились термины «государственное (общественное) управление» и «государствоведение» (Staatswissenschaft). Спустя несколько десятилетий появились профессиональные организации, такие как Ассоциация анализа государственной политики и управления [282] , Национальная ассоциация школ государственного управления [283] и Национальная академия государственного управления [284] .

282

Association for Public Policy Analysis and Management. – Прим. ред.

283

National Association of Schools of Public Administration. – Прим. ред.

284

National Academy of Public Administration. – Прим. ред.

Профессиональные объединения дополнительно усиливали область, которая с момента своего возникновения черпала силу, авторитет и независимость из законов и правил, которые сама же и устанавливала. Каждая группа стремилась повысить статус своей гильдии, закрепиться в университетах, сформулировать строгие условия допуска в свои ряды, заложить научные основы работы и провести четкие, отсеивающие посторонних границы.

C учетом новообретенной значимости и в надежде упрочить свое место в профессиональном мире, социологам приходилось демонстрировать, что их наука обеспечивает какую-то степень достоверности. Поэтому они последовательно отстаивали научный объективизм как одну из своих методологических норм. С появлением социальных наук о поведении – психологии и социальной психологии – исследователи с удвоенной энергией принялись крепить профессиональную репутацию своих молодых дисциплин, подтверждая их право на существование наблюдаемостью и измеримостью изучаемых феноменов [285] .

285

См. также: Ellen Herman, «The Romance of American Psychology: Political Culture in the Age of Experts» (Berkeley: University of California Press, 1995).

Все очевиднее становилась необходимость в эмпирических исследованиях человеческого поведения, в том числе политического. Исследователь истории идей Эдвард Перселл-младший описывает это так:

Первая мировая война ускорила движение к новому объективизму – во время войны много социологов работало на правительство, помогая централизованно контролировать и планировать управление совокупными усилиями нации [286] .

Этот новый научный подход, особенно профессионализация психологии и психиатрии, а также популярность фрейдизма неявным образом бросали вызов некоторым важным постулатам демократической теории, а именно – тезисам о рациональности человеческой природы и о способности народа управлять государством. Чтобы утратить веру в рациональность человечества, многим хватило Первой мировой войны. На фоне популяризации

фрейдовской психосексуальности и лебоновской теории коллективной эмоциональности и поведения толпы совершенно не удивительно, что поколение современных им политологов критически пересматривало демократические идеалы более ранней и «простодушной» эпохи.

286

Purcell, «Crisis of Democratic Theory», 25.

Продемонстрированная человеком неспособность действовать рационально, разумно и мудро служила лишним аргументом опасности народного правления. Психологический подход к исследованиям в области управления в некоторых случаях порождал расистские, антидемократические и даже авторитарные теории, обливавшие презрением интеллектуальную отсталость масс – или, по меньшей мере, определенных социальных классов, рас, гендерных групп или людей.

Те, кто не отвергал демократию целиком, считали, что удерживать народную власть «в рамках рациональности и объективности» – дело административной и научной элиты. Уверенность, что справиться с растущей сложностью индустриального общества под силу только управленческой элите, отвергала участие обычного гражданина в управлении и ставила под сомнение ценность его вклада. Перед лицом иррационального, объясняет Перселл, социологи начали рассматривать экспертов как необходимость, а не с позиции удобства или практической целесообразности [287] .

287

Там же, 103.

Закат эпохи управленцев-дилетантов

По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.

В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.

Американский историк и политолог Леонард Уайт [288] описывал это следующим образом:

Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо [289] .

Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.

288

Леонард Д. Уайт – американский историк, специалист по государственному управлению. – Прим. ред.

289

Leonard White, «The Republican Era, 1869–1901: A Study in Administrative History» (New York: Macmillan, 1958), 7–8.

Широкое предоставление избирательного права взрослому мужскому населению и восьмикратный количественный рост среднего класса стимулировали политическую активность, по большей части партийную [290] . В труде «Демократия в Америке» («De la democratie en Amerique») Алексис де Токвиль писал:

Как только вы ступаете на американскую территорию, вас ошеломляет бесконечная суета… практически единственное удовольствие, известное американцам, – это участие в управлении и обсуждение действий правительства [291] .

290

Hofstadter, «Age of Reform», 218.

291

Alexis De Tocqueville, «Democracy in America», ed. J. P. Mayer, trans. George Lawrence (New York: Doubleday, 1969), 242.

Понимание, что успех на выборах зависит от партийной поддержки как на государственном уровне, так и на местах, политизировало государственную службу. Возможность создавать в общественном секторе – на таможнях и на почте – рабочие места для среднего класса стала способом завоевать политическую поддержку. В списках государственных служащих начали появляться члены семей чиновников, выигравших выборы, и политические наемники.

Макс Вебер насмешливо писал об этой системе:

…300 или 400 тысяч партийцев, чьим единственным признаком профессиональной пригодности было то, что они изо всех сил старались ради своей партии, конечно же, не могли существовать вне величайшего из зол – беспрецедентных затрат и коррупции, выдержать которые могло только государство с безграничными экономическими возможностями [292] .

292

Max Weber, «Politics as a Vocation», in Weber: Political Writings, ed. Peter Lassman and Ronald Speirs (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1994), 345.