Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

В связи с отмеченным, бюрократические дисфункции являются следствием не только разрастания, например, иерархии (Паркинсон) или формальными правилами и процедурами (Мертон), но и результатом несоответствия той или иной структуры в социальной среде. Кроме этого эффективность исследуется в различных проявлениях и представляет собой многостороннюю концепцию, элементы которой не всегда согласуются.

С одной стороны, организация, деятельность которой носит рутинный характер, способна эффективно использовать средства, но не в состоянии быстро реагировать на изменение условий деятельности. С другой стороны, более гибкая структура, способная изменяться в соответствии с новыми требованиями, может использовать ресурсы не по назначению. Эффективность как соответствие этим условиям значительно отличается от экономической или социально-политической эффективности.

Глава 2

Бюрократия и политический режим

§ 1.

Общественно-политическая власть и бюрократия

Несмотря на наличие в политической науке множества объективных интерпретаций соотношения политики и управления, пока нет удовлетворяющих ответов на вопрос о путях организации социально-политических отношений, которые помогли бы проанализировать конкретные ситуации и найти наиболее лучшие способы их решения. В них, как правило, выделяются в качестве основных элементов властных отношений руководство и управление, контролирующие группы и исполнение, но все дело в том, что эти элементы властных отношений взаимосвязываются между собой в разных соотношениях в зависимости от политического режима. Так, например, формула Р. Дарендорфа, которая различает в политике три элемента - руководство, управление и участие (руководство реализует правящая элита, управление - администрация, чиновники или бюрократия, участие - общественность.
– А. М.), выделяет основные составляющие властных отношений в политической системе. Но проблема не в том, чтобы выделить составляющие, а в том, чтобы классифицировать возможные варианты их соотношений. И не случайно изучение взаимосвязей властных элементов является предметом политической науки с древних времен.

Так, Аристотель, Вебер и современный политолог Г. Лассуэл, как, впрочем, и большинство социологов и политологов, считают, что политические процессы включают в себя отношения руководства, авторитета или власти. Аристотель и Вебер, в свою очередь, считают, что понятие «политика» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. Для Аристотеля политика включает в себя, кроме названных свойств, качества самодостаточности и самоорганизации. Сфера политического по мере поступательного развития человеческой цивилизации и усложнения жизни расширяется. И уже Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель и Вебер к этой сфере просто не могли относить по причине отсутствия этих явлений жизни в их эпохи: по мнению Лассуэлла, фирма или профсоюз, например, могут содержать в себе политические аспекты. [90] При исследовании проблем соотношения бюрократии и политики нужно учитывать то, что в политической науке используется как широкое, так и узкое понимание термина «политика». Политика означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение и осуществление власти. Первое понимание политики предполагает отношения руководства, управления и участия. Второе значение понятия «политика» исключает бюрократические, чиновничьи, аппаратные, административные структуры и объясняет отношения между государственными институтами как «власть над управлением» или «управление управлением», [91] или такими терминами, как «руководство», «политическое управление», «управление на высших уровнях организации», «руление», «политическое управление» или «общее управление».

90

См.: Цыганков А. П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М.: РОУМ, 1992. С. 16.

91

См.: Артемов Г. П. Политическая социология. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 17.

Иначе говоря, во втором значении слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, следят за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К субъектам политических отношений в таком значении понятия «политика» относятся как выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, президенты, премьер-министры, правительства, выборные главы местных администраций - президенты, губернаторы, мэры), так и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура).

Приложение широкого и узкого понимания политики к разным типам общества позволяет выявить некоторые присущие каждому из типов специфические соотношения властных элементов.

Если рассматривать некоторые государства восточного и советского образца с позиций понимания политического в широком и узком смыслах, то власть в них в определенной степени утрачивает свой политический характер (характер политической представительной, независимой судебной и информационной элитарности). Она

преобразуется в недифференцированную форму, стремящуюся снять границы между существующими сферами общества и всеми общественными формами власти. Власть азиатской формы непосредственно содержательно связана с социальными структурами. Советский же вариант власти непосредственно в формальном отношении не был связан ни с одной общественной системой, но имел возможность проникать в любую систему, тем самым лишая эти системы специфического содержания и ставя их в положение соподчиненности этой власти.

Приложение, вернее, невозможность приложения узкого значения понятия «политика» отчетливо выявляет не тождественность восприятия государства и общества в режимах, где политическое существует только в широком своем значении. То есть оно выступает в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемом на государственном уровне. Когда же политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью или подменяется последней, то она видоизменяется и заменяется бюрократией - «политикой как аппаратом». [92]

92

Бюрократия, авторитаризм и будущее демократии в России (материалы Круглого стола) // Вопросы философии. 1993. № 2. С. 20.

Общественно-политическая власть более децентрализована, она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительская и политическая (как в широком, так и в узкоспециальном значении слова) функции свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой - политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах. [93] Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политически-бюрократическим, либо бюрократически-политическим произволом.

93

См.: Арон Р. Демократия и тоталитаризм: пер. с фр. М.: Текст, 1993. С. 61.

Необходимо подчеркнуть, что в современных «демократиях» отнюдь не просто решается вопрос взаимоотношения политики и бюрократии. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика “профессионализируется” и партии “бюрократизируются”, борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян». [94]

94

Бурдье П. Социология политики: пер. с фр. М.: Socio-Logos, 1993. С. 215.

Поэтому и простые граждане должны быть достаточно подготовленными и активными для воздействия на профессиональные элитные слои. Однако вмешательство масс посредством активной общественности в деятельность политической элиты может снижать эффективность контроля последней над бюрократией, что в состоянии подорвать устои общества и государства. Элитарные группы, как правило, заинтересованы в активной народной поддержке их основной функции - руководства административным сектором, так как элиты призваны связывать основные ценности общества с политикой, и в этом значении они играют главную роль в системе государственной власти. В то же время политики, несмотря на политически аппаратный профессионализм, уступают чиновникам по численности, организованности и сплоченности (в современных государствах, вне зависимости от типа режима, в аппарате власти состоят не менее 10 % занятого населения).

Отсюда политическая мобилизация людей является для элиты любой страны одной из главных, как для того чтобы реализовать свою «народную власть» над бюрократией, так и для того чтобы показать преимущества одной или нескольких политических групп над другими, составляющими политическую элиту. Но политические группы не всегда могут осуществить мобилизацию масс, а в условиях кризиса (экономического, идеологического и т. д.) их демобилизацию. В этой ситуации, как правило, происходит изменение или смена политических элит. Один из худших путей смены политической элиты - это радикальные перемены (революция).