Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Социология и политология по-разному оценивают бюрократические изменения (мутации, дисфункции) и причины, их порождающие. В целом проблемы бюрократических отклонений увязываются с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима и т. д.

Разграничение в бюрократии сторон положительных и отрицательных, объединяемых понятием «бюрократические дисфункции», естественно подводит к заключению о необходимости поиска путей уменьшения дисфункций в бюрократическом управлении. Но наряду с этим направлением в исследовании имеет место и другое, отчасти связанное с первым и затрагивающее проблему трансформации самой бюрократии как социального явления в жизни общества. Так как бюрократия - составляющая часть государства, то вопрос порой может расширяться до проблемы исторических границ развития самого государства.

Для большинства

людей (политиков, публицистов, даже для ряда ученых-обществоведов) понятие «бюрократия» является нарицательным словом. Оно обозначает только лишь путаницу, волокиту, расточительство, коррумпированность, лихоимство и т. д. Поэтому институт бюрократии является постоянным объектом для сатиры. При всей легковесности сатирического жанра, его авторам, выбравшим тему бюрократизма (Эдвард А. Мэрфи, С. Н. Паркинсон, Лоуренс Дж. Питер), удалось выделить некоторые основные дисфункции, свойственные институту бюрократии. Может быть, более четко, нежели это делают серьезные аналитики, и именно поэтому выделенные этими авторами-парадоксалистами «законы» стали объектом действительно серьезного исследования российских и зарубежных социологов.

Так, по «закону Мэрфи», если что-то должно пойти наперекосяк, оно непременно пойдет наперекосяк. Суть закона Мэрфи состоит в том, что бюрократические структуры рано или поздно сводят рациональные процессы к прямо противоположным результатам.

По закону Паркинсона, объем работ возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на его выполнение. Паркинсон вывел свой закон на основе двух факторов, установленных им посредством наблюдения за работой государственных учреждений. Во-первых, высший чиновник стремится увеличивать число подчиненных, но не соперников. Во-вторых, чиновники создают работу друг для друга. В соответствии с законом Паркинсона происходит постоянное возвышение пирамиды государственной бюрократии и неизбежный рост численности персонала, независимо от того, становится ли работы больше, меньше или ее совсем нет.

Однако еще П. Сорокин в первой половине ХХ века заметил несколько отличную по сравнению с паркинсоновским ростом пирамиды тенденцию (эту тенденцию ни один современный представитель общественной науки обстоятельно не опроверг). Суть этой тенденции заключается в том, что в мировой истории профессиональных учреждений и в истории всего профессионального состава населения той или иной страны существуют только временные изменения высоты, то есть нет постоянных направлений в ее колебаниях. В одни периоды, благодаря множеству разнообразных факторов, высота профессиональной стратификации увеличивается, в другие - она уменьшается. [68]

68

См.: Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М.: Политиздат, 1992. С. 359–364.

Принцип Питера заключается в том, что в иерархии каждый индивидуум имеет тенденцию подниматься до своего уровня некомпетентности. Вот несколько следствий, вытекающих из принципа Питера: первое следствие – сливки поднимаются кверху, пока не прокиснут; второе следствие - для каждой существующей в мире должности где-то есть человек, неспособный ей соответствовать, при достаточном числе продвижений по службе эту должность займет именно он; третье следствие - путешествие в тысячу миль завершается одним-единственным шагом; четвертое следствие - вся полезная работа совершается теми, кто не достиг своего уровня некомпетентности. [69]

69

См.: Питер Л. Почему дела идут вкривь и вкось, или еще раз о принципе Питера // Иностранная литература. 1987. № 1. С. 200–201. См. также: Закон Мерфи: Мерфология - общая и частная, или Почему дела всегда идут вкривь и вкось. Минск, 1998; Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона. М., 1989; Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: сборник. Минск, 1997; Паркинсон С. Н., Рустомджи М. К. Искусство управления. СПб., 1992.

Недостатки бюрократии, отмеченные Мэрфи, Паркинсоном и Питером, действительно существуют. Человек и в начале ХХI века так и не создал ни одной социальной организации, идеальной во всех отношениях, да и сделать это невозможно, ибо сама природа человека столь же противоречива, как и создаваемые им всевозможные органы и организации, которые призваны

упорядочить взаимоотношения в обществе. Но это же обстоятельство требует подходить к каждому социальному явлению с разных сторон и учитывать, что оно может иметь множество проявлений.

Данные, полученные в 60-е, 70-е и последующие годы ХХ века, например, относительно количественных составляющих отмеченного закона Паркинсона, как подтверждают, так и опровергают его. Одни исследователи установили, что, однажды возникнув, организация действительно постоянно старается увеличить количество своих сотрудников. Это говорит о том, что чиновники стремятся к расширению аппарата и создают работу для других чиновников.

Но другие ученые не подтверждают такой зависимости. В основе этого противоречия лежит множество причин. Например, в значительном ряде организаций можно использовать современные технические средства, чтобы уменьшить потребность в новых сотрудниках. Волевые, подготовленные и независимые руководители стремятся оградить организацию от некомпетентных или ненужных людей и внедряют более совершенные методы деятельности, вследствие чего необходимость в новых сотрудниках уменьшается. Все это не подтверждает «закон Паркинсона». [70]

70

См.: Смелзер Н. Социология: пер. с англ. М.: Феникс, 1994. С. 186.

Таким образом, вопросы бюрократизма, бюрократических патологий правительственных и неправительственных организаций характерны для всех политических режимов современности, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми в различных государственных институтах. Например, с американской бюрократией Джеймс Уилсон отождествляет пять основных проблем: волокита, конфликты, дублирование, «империализм» и расточительство. «Волокита объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим. Дублирование случается, когда два правительственных агентства делают одно и то же. “Империализм” объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров и услуг». [71]

71

Уилсон Дж. Американское правительство: пер. с англ. М.: Прогресс; Универс, 1995. С. 387–388.

При этом Уилсон утверждает (с ним вполне можно согласиться), что такие проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Данные проблемы существуют из-за самой природы управления.

Например, волокита есть и в частных корпорациях, так как отчасти она является следствием масштабов деятельности. Немалая доля правительственной волокиты является результатом необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Конфликты и дублирование происходят не потому, что бюрократия наслаждается ими, а потому, что законодательные органы, создавая организации и программы, часто пытаются добиться различных непоследовательных целей. [72] Иначе говоря, Уилсон проблему бюрократии не отделяет от проблемы политики и управления вообще (взаимодействие различных ветвей власти, властей и общественности, заинтересованных групп).

72

Уилсон Дж. Американское правительство. С. 387–388.

Следует признать, что одна из проблем бюрократии состоит и в том, что индивиды не могут выступать непосредственными заказчиками услуг, которые оказывают чиновники. Вместе с тем немногими оспаривается необходимость большинства тех услуг, которые оказываются бюрократическим сектором. Но отсутствует реальный механизм выплаты заработной платы чиновничеству, основанному на рыночной оценке их трудовой деятельности. По мнению ряда исследователей, если бы такая возможность имела место, то бюрократия не являлась бы источником искажения интересов различных групп населения. Соответственно утверждается, что в случае усложнения и роста социального сектора, являющегося универсальным социально-экономическим явлением современности, число индивидов, заинтересованных в увеличении роли государства, будет возрастать.