Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Макаренко не видит альтернатив управленческому обществу и, одновременно, считает: «…чем в большей степени демократические институты государства детерминируются групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственной регулируемой экономике». [81]

81

Там же. С. 101.

Подобное отношение к бюрократии несколько раньше обосновывал Дж. Бернхем. Он считал, что отношения собственности и контроля представляют собой единый процесс. Например, в США юридический собственник компаний - акционеры есть иллюзия,

так как они не играют активной роли в контроле над средствами производства, а реально эту функцию осуществляют управляющие. [82] Альтернативы управленческому обществу Бернхем не видит. С чем, согласно ему, придется смириться не только массам, но и капиталистам. Основная борьба в обществе будет идти за место в правящем классе.

82

Burnham J. The managerial revolution. New-York, 1941. P. 92.

Итак, все или почти все исследователи проблем бюрократии сходятся в том, что без аппарата чиновников, сосредотачивающих в своих руках обслуживание и распоряжение механизмами власти, не обходится ни одно современное учреждение, тем более государство. Бюрократические мутации обусловлены более всего объективными формами жизни, а не только являются следствием злоупотреблений отдельных служащих. Однако не все авторы однозначно отвечают на вопрос, как бюрократия порождает свои негативные аспекты в виде бюрократизма, формализма, патологии или дисфункции. Неоднозначно решается проблема форм, уровней, масштабов административных болезней и, главное, вопрос специфики бюрократических отношений и их влияния на способность различных политических режимов эффективно функционировать.

В одном случае вопрос бюрократического управления рассматривается как техническая проблема, или точнее - технико-социально-политическая. Когда в силу разных причин (принципы построения организации, ее интересы, административно-правовые, экономические, технологические, логико-системные, оперативно-управленческие, социокультурные, психологические составляющие организации, особенности взаимоотношения властей, тип режима и т. д.), могут происходить отклонения в процессе работы самой организации от первоначально заданных целей. Во втором случае этот вопрос сводится к проблеме перемещения власти из традиционных ее центров в современные (профессионализация управления). Профессионализация и специализация управленческого труда рассматриваются как фактор монополизации всей политической сферы, и, как следствие - служащие-профессионалы становятся особой социальной группой - организмом-паразитом с единым интересом, стоящим над обществом и противостоящим ему.

Если исходить из посылки, что дисфункциональность является следствием несовершенной организации самой бюрократической системы управления, то вопрос уменьшения негативных черт этой системы превращается в организационно-технический и социально-политический. То есть нужно найти такие формы организации в рамках политических отношений, которые бы исключали или уменьшали их отрицательные последствия. Поэтому основной проблемой политико-социологической мысли на протяжении почти всего ХХ - начала ХХI веков, особенно в рамках социологии организаций, оставалась роль бюрократии в процессе внедрения новых форм организации управления. Все это позволило развить социологию организаций как в теоретическом направлении, так и в эмпирическом аспекте. Если же предположить, что бюрократии, как социальному явлению, свойственно не просто наличие негативных внутренних аспектов, но и то, что эта негативность ни в какой форме неразрешима, то тогда необходимо ставить вопрос о замене самой бюрократии какой-то другой системой управления.

Рассматривая воспроизведенное ранее второе направление исследования - вопрос трансформации бюрократии как социального явления, следует отметить, что и в европейской, и в российской политической социологии отмечается необходимость поиска путей трансформации бюрократических отношений. Однако о построении развитой системы народовластия, которая бы исключала бюрократию, пока можно говорить как о том, что достижимо может быть только в далеком будущем, но отдаленность возможности решения этой проблемы не снимает ее остроту на сегодняшний день. Попытки расширения рамок местного самоуправления (в западноевропейском понимании) до регионального, разделение функций государственного и местного управления, иначе говоря, децентрализация системы управления государством, предпринимались неоднократно как в Западной Европе, так и в других странах, включая Россию. Эти эксперименты дают позитивные результаты, но не решают полностью проблему. Потому что, во-первых, бюрократия этих государств в силу присущей ей рациональности часто отстаивает общественные права, когда общество по причине тех или иных традиций, косности мышления, оказывается сразу не способным понять некоторые новации, обусловленные необходимостью поступательного развития; а во-вторых, сколько бы полномочий государство не передавало местному самоуправлению, от института бюрократии на ближайшую перспективу обществу не избавиться, поскольку уменьшение

числа центральных государственных чиновников в результате делегирования полномочий увеличивает число муниципальных управленцев, несмотря на новые информационные технологии. Следовательно, с родовыми болезнями института бюрократии придется иметь дело и при «максимальной» степени народовластия.

Необходимо помнить и то, что «свойственные переходным обществам иррациональные процессы в конституционной практике, включая сращивание власти и теневой экономики, определяют наличие вполне реальных угроз формирования в таких обществах так называемой корпоративной демократической системы. Это приводит к отрицанию ценностей современного конституционализма, существенным деформациям в функционировании государственного аппарата на всех уровнях. Формальные институты демократической организации общества приобретают служебно-обеспечительный в соотношении с административно-бюрократической системой характер». В современной России, например, происходит бюрократизация капитала и, наоборот, капитализация бюрократии. [83]

83

Джагарян Н. В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения взаимодействия // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 65.

Отметим, что Евросоюз практически пытается осуществить стратегию интеграции западных государств на новой политико-экономической основе. [84] Но при этом вопросы политической интеграции в единое надгосударственное образование постоянно наталкиваются на нежелание не только европейской бюрократии, но и политиков и народов отдельных стран расстаться с национальным по форме политическим устройством этих государств. (Примером может служить брексит в Англии летом 2016 г.) Поэтому национальные бюрократии в данном процессе далеко не всегда выступают в роли одной из «консервативных сил».

84

Мартинелли А. Рынки, правительства, сообщества и глобальное управление // Социс. 2003. № 1. С. 19–22.

Таким образом, проблема модернизации бюрократии как социального явления взаимосвязана с вопросами развития как современного государства, так и гражданского общества. В перспективе рассматриваются несколько путей трансформации национальных государств.

Первый - это путь федерализации или децентрализации национально-государственного устройства - приобретение субъектами местного самоуправления всевозрастающих прав на автономию, принятие решений независимо от центральной власти.

Второе направление развития - формирование наднациональных по своей сути структур управления, включающих в себя национальные государства на правах субъектов управления с правами широкой автономии в различных областях деятельности на международной арене. И в том и в другом процессе снижается перераспределительная и контролирующая роль государственной бюрократии, что еще, конечно, не требует ее окончательного отстранения. Причем в последнем случае усиливается значение надгосударственного управленческого аппарата - своеобразной формы «политбюрократии».

В рамках теории постиндустриального и информационного обществ получила свое дальнейшее развитие и концепция эволюционной, научно-технической или технологической трансформации бюрократии с помощью новейших средств связи и информатики. Они предполагают дальнейшую рационализацию органов управления, высвобождение из этой сферы деятельности все большего количества людей, чем устраняется субъективный момент, и управление приобретает еще более обезличенные черты.

Футурологи (Белл, Кан, Винер) отводят особую роль в политической системе будущего общества новым элитарным группам. Представители концепций «постиндустриального общества» (Белл), «технотронного» (Бжезинский) и «нового индустриального» (Гэлбрейт) прогнозируют структурные изменения в элите будущего общества. Политическая, экономическая и военные элиты должны потесниться. По Беллу, на передовые позиции в общественной иерархии выдвигаются университеты и иные культурные центры, тесно связанные институтами корпораций. К основным признакам постиндустриального общества Белл относит централизацию технического знания, прежде всего в университетских центрах, оценивая ее как источник новых идей в социально-политической деятельности, и придавая большое значение интеллектуальным технологиям. В «технотронном» обществе Бжезинский подчеркивает новую роль науки, которая становится инструментом тотального контроля над всеми формами общественной жизни. По мнению Гэлбрейта, власть постепенно переходит к технократам: специалистам по управлению и технической интеллигенции. [85]

85

США глазами американских социологов: Политика, идеология, массовое сознание. М.: Наука, 1988. С. 69–70.