Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Другая форма административной эволюции исследуется управленческими теориями: рыночно-предпринимательской концепцией управления и теорией управленческих (политических) сетей. Реальная власть бюрократии, по мысли, например, У. Нисканена, основывается не на стремлении служению обществу, а на карьерных и экономических мотивах этого слоя, способствующих, главным образом, увеличению бюджетных ассигнований. Соответственно, государственное управление должно быть дополнено такими технологиями, которые доказали свою эффективность в частном секторе и должны реализовываться в государственных организациях. В рамках теории организации можно обозначить две основные его черты: (1) требование повышения самостоятельности нижних структур исполнительных иерархических государственных служб, (2) необходимость перемещения

акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношение со средой.

Вторая теоретическая модель управленческой науки - теория политических сетей - исходит из той же основной идеи, как и государственный менеджмент: «современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная необходимость изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств». [86]

86

Сморгунов Л. В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 11–14.

В зарубежной (российской.
– А. М.) литературе выделяются шесть основных групп моделей государственного управления:

• с минимальным участием государства;

• корпоративное управление;

• новый государственный менеджмент;

• предложена Всемирным Банком концепция «Good Governance»;

• социально-кибернетическое (или виртуальное) управление;

• государственное управление как система сетей правительственных и неправительственных организаций. [87]

87

Орлов И. Б. Современные теоретические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 47. Также см.: Оболонский А. В. Бюрократия в поисках новой модели (эволюция теории и практики государственного управления в последнее десятилетие) // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 2–22.

Однако не следует забывать, что иерархия в системе государственного управления является отражением иерархических или стратификационных процессов в самом обществе. Иерархия представляет собой разноуровневое распределение элементов социальной системы по степени общности их функций (А. И. Пригожин). Современные социальные образования, по меньшей мере, на ближайшую перспективу не отрицают группы людей, которые будут обладать этими наиболее общими функциями по отношению к остальной массе. Поэтому не следует здесь ожидать существенных изменений, хотя определенные попытки смягчения таких иерархических отношений имеют место в социально-политической жизни современных государств.

Все названые теории или концепции (концепции самоорганизации, государственного управления и самоуправления, постиндустриального общества, теории государственного менеджмента и др.) в ряде своих черт идеализируют реально протекающие процессы в сфере управления. В этих концепциях воспроизводится «вера» в самоорганизацию любых систем, рыночное регулирование государственного управления, организованную и неорганизованную общественность (среду), научно-технический прогресс. [88]

88

В России 90-х годов XX – начала XXI вв. организационные и иные концепции трансформации власти и управления

нередко использовались без объяснения их содержания в качестве давно решенных проблем. По сути, воспроизводилась позиция методологического универсализма и нормативизма, когда предлагается «идеальный тип организационной структуры, стратегии, организационного поведения, организационной культуры, а практикам предлагается его реализовывать» (см.: Попова Е. П. Проблема критериев организационного развития: выживание или эффективность // Социс. 2004. № 9. С. 108–109).

М. Крозье критикует как жесткую бюрократическую власть, которая основывается на убеждении, что можно «путем предписаний, запретов и правил рационализировать поведение индивидов таким образом, чтобы по возможности пресечь их своевольные действия в организациях различного рода», так и веру в непогрешимость рынка.

Крозье считает, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся себя поставить на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией государства должно было бы стать стремление помочь в первую очередь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество». [89]

89

Крозье М. Современное государство - скромное государство // Свободная мысль. 1993. № 11. С. 36–43. См. также: Спиридонова В. И. Бюрократия и реформы (анализ концепции М. Крозье). М.: ИФРАН, 1997.

В современном обществе (примитивном, индустриальном, включая реформирующиеся модели государственных образований, или постиндустриальном) бюрократия - все еще необходимый инструмент управления. Структура бюрократической организации в одних условиях способна эффективно работать, в других нет. Бюрократия может быть как рациональной, так и иррациональной или другой. В рациональном смысле она является инструментом политического выбора народа данного общества, который формирует часть политической элиты (представительное собрание), а последняя - правительство, правительственные же структуры - бюрократические учреждения.

Чиновники обязаны снижать издержки многообразных решений, принятых в обществе политиками, обеспечивать исполнение государственными институтами своих функций, включая функции государства «производящего» и государства «защищающего». Аппарат управления представляет политическую власть в сфере текущей, постоянно реализующейся, деятельности. В этом значении бюрократия является рациональной, как и рациональна деятельность индивидов, которые выражают свое согласие на то, чтобы быть управляемыми данными властями.

Критическое отношение к чиновничеству - это отношение к тем дисфункциям, которые внутренне присущи любому политическому институту, включая бюрократию. Бюрократические дисфункции можно минимизировать или компенсировать, но невозможно их полностью устранить. Они - результат функционирования всех структур публичных учреждений и социальных образований.

В отличие от дисфункций или патологий бюрократический абсолютизм означает монопольное правление одного актора, что соотносится с неспособностью администрации, как правило, ни принимать эффективно политические решения, ни эти решения исполнять.

Вместе с тем следует сказать, что оценка эффективности политики и управления, только исходя из формального (в определенном смысле механистического) понимания властей, как и из неформального (индивидуальной оценки) анализа власти, не в состоянии воспроизвести все многообразие политических институтов. Холистская модель оценки, которая включает в себя кибернетический и синергетические подходы, значительно усложняет механизм выявления эффективности государственной власти и управления. Одновременно она позволяет создать собственно оценочную модель, охватывающую большую часть властных элементов политической системы.