Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

С позиции второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели между бюрократией и политиками предполагается конкуренция, а порой враждебность по вопросу контроля над политикой и осуществлением власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта выступает борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из тезиса, что в принятии политических решений господствует бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений политиками, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты,

представляющие их интересы. Это происходит потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенный профессионализм, которым монопольно владеет бюрократия. [63]

63

Хренов А. Е. Административные институты власти // Политология / под ред. А. С. Тургаева, А. Е. Хренова. СПб.: Питер, 2005. С. 244.

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию - бюрократия или политики, далеко не всегда является решенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий, и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже. [64]

64

См.: Вайнгаст Б. Политические институты с позиций концепций рационального выбора // Политическая наука - новые направления. М.: Вече, 1999. С. 194; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Щит, 1999. С. 3.

Наиболее влиятельная типология бюрократии на Западе с позиции внутренней ее структуры предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации - это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции.

Механистическая структура. Механистическая структура соответствует веберовской модели организации. Иерархия системы властных отношений с четко обозначенными ролями: передача решений и формальных правил по иерархической лестнице.

Органическая структура. Органическая формула отношений подразумевает непостоянное распределение функций бюрократических структур, которые дают возможность распределения этих функций и открывают потенциал индивидуального творчества. Данное обстоятельство способствует зависимости властных отношений прежде всего от специальных знаний, а не от занимаемой должности. Иначе говоря, знание о целях организации, а не только концентрация власти на высших ее ступенях, наличие горизонтальных связей, преданность субъектов административной деятельности профессиональным качествам, но не должности, которую они занимают. [65]

65

См.: Burns T., Stalker G. M. The management of innovation. London, 1961.

Все представленные виды бюрократий так или иначе отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве эксперта, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия [66] . В ряде других западных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Петерс). К ситуации с бюрократией в современной России применима модель,

описывающая конфликтную форму взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

66

См.: Альт Дж. И., Алезина А. Политическая экономия: общие проблемы // Политическая наука - новые направления. М.: Вече, 1999. С. 641.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур - управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму, - неверно.

Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую формы исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия - часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины - «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованиях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует бюрократия, и которые она поддерживает или противостоит, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.

§ 3. Патологии, бюрократизм или дисфункции

Существующие отклонения в деятельности бюрократии в литературе определяются при помощи различных понятий: бюрократизм, организационная болезнь, патология, мутация, дисфункция и др. Например, организационная дисфункция, по Р. К. Мертону, означает противоположный (побочный) процесс при реализации функции основного процесса. Основной процесс работы администрации предполагает его эффективность, побочный - неэффективность. Неэффективность, согласно мысли Мертона, вызывается теми же самыми принципами (правительственными, формальными правилами и процедурами) в деятельности организации, которые должны способствовать ее эффективности, но в особых случаях, когда необходим индивидуальный подход, эти принципы не реализуются.

Исследуя проблемы функционирования организаций через призму организационных патологий, российский ученый А. П. Пригожин предлагает два значения оргпатологии. Согласно первому, патология является отклонением от нормы. Данное понимание идет от медицины. Однако такое представление об организационной патологии связано с определенной слабостью - с установлением нормы. Развивая эту позицию, следует отметить, что нормой может быть и отсутствие болезни, и наличие недуга. Поэтому Пригожин обозначает второе определение организационной патологии применительно к социальному образованию как дисфункцию. Дисфункция - это устойчивые сбои в деятельности организации по важным и трудноискоренимым причинам. [67]

67

См.: Пригожин А. И. Организационные управленческие патологии // Общественные науки и современность. 1998. № 3. С. 16–17.