Самые знаменитые реформаторы России
Шрифт:
Понятие «земство» было заимствовано из более ранней российской истории, но выводить преемственность создаваемых в 60-х гг. XIX в. земских учреждений из предшествовавших прецедентов нельзя ввиду большой разницы с тем, что было ранее. Известна «земщина» времен Ивана Грозного. Некоторой альтернативой «кормлениям» был институт «земских старост», введенный в 1555 г. Петр I, много сделавший для бюрократизации управления, вроде бы понял пагубность этого и стал насаждать выборные начала, создавая разного рода ландраты, ратуши и магистраты. Но и они быстро переродились в бюрократические структуры. А при его преемниках вся власть на местах сосредоточилась
Николай I, которому принадлежат слова — «лучшие судьи удобнейшего исполнения земских повинностей суть жители», много сделал для привлечения населения к управлению. В 1830-х и 1840-х гг. были созданы губернские и уездные комиссии — дорожные, квартирная, строительная, народного продовольствия. Но эти учреждения не влияли реально на положение в уездах и губерниях. Во-первых, в силу недостаточного народного представительства, во-вторых, из-за жесткого контроля и регламентации их деятельности со стороны правительственных учреждений.
Унковский писал в 1859 г. в редакционную комиссию: «Вся жизнь народа взята под опеку правительства. Нет ни одной мелочи, безусловно доверенной самому народу. Народ не смеет нанять общими средствами одной подводы или лачужки для исполнения подводной или квартирной повинности; не может починить дрянного мостика, даже не имеет права нанять общего учителя грамоты… Вся администрация наша представляет целую систему злоупотреблений, возведенную в степень государственного устройства».
Многие деятели реформы 1861 г. в той или иной мере касались организации системы управления после отмены крепостного права. Имелись предложения на сей счет и у губернских комитетов, они направляли их в Главный комитет и в редакционную комиссию. Но в разработку основных положений земской реформы наибольший вклад внесли П.А. Валуев (начальник департамента в Министерстве государственных имуществ, а затем министр внутренних дел), Н.А. Милютин (товарищ министра внутренних дел), М.А. Корф (начальник Второго отделения императорской канцелярии).
Корф считал, что невозможно «успешно и правильно руководить делами местного управления посредством… общих правил и регламентов… Если подобная система все же, однако, могла у нас существовать, то, без сомнения, лишь потому, что на самом деле, как известно, большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врозь с ними, не имея ничего общего с жизнью официальной».
Жаль, что до этого не додумались реформаторы советского периода. Начиная с Ленина «общие правила и регламенты» навязывались всем народам при проведении крупных и малых реформ и преобразований.
Из каких принципов исходили архитекторы принципиально новой, ранее не виданной для России, системы управления? Зачем требовалась столь революционная ломка веками складывавшихся порядков?
Частично мы уже отвечали на этот вопрос, а здесь приведем фрагмент «Соображений об устройстве земско-хозяйственного управления»: «Губернии и уезды, как самостоятельные хозяйственные единицы, имеют свои отдельные местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов…
Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уездов и губерний, на том же основании, как хозяйство частное предоставляется
Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть…
Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел».
Деятельность земств изначально ограничивалась решением хозяйственных, социальных вопросов территорий, но зато в этих рамках никто не должен был вмешиваться в их распорядительные функции.
2 июля 1862 г. Александр II одобрил положения о земских учреждениях, подготовленные Милютиным и Валуевым, а 1 января 1864 г. издал об этом указ. В 1865 г. земские учреждения функционировали в 19 губерниях, в 1866 г. — в 28-и.
При жизни Александра земское управление прочно утвердилось на всей территории империи, кроме западных, закавказских и прибалтийских губерний.
Оно было учреждено на уездном и губернском уровнях. Распорядительными органами являлись земские собрания, а исполнительными — земские управы. Избиратели уездных собраний разделялись на три разряда — землевладельцы, городские обыватели и сельские общины. Представители каждого из разрядов на своих съездах выбирали гласных в уездные собрания. Для землевладельцев устанавливался имущественный ценз, дающий право быть избирателем, — не менее 200 десятин земли. В городе избирателями могли быть лица, имеющие недвижимость стоимостью не менее 15 тысяч рублей или промышленное (торговое) предприятие с оборотом более 6 тысяч рублей. От крестьян делегаты на уездный съезд выбирались на сельских и волостных сходах.
Уездное собрание, избранное на трехгодичный срок, обязано было собираться не реже одного раза в год и работать не менее десяти дней. Гласные губернского собрания выбирались из числа уездных от каждого разряда: от шести — один.
Губернское земское собрание собиралось также один раз в год, но на двадцать дней. Губернская управа, состоявшая из председателя и шести членов, избиралась на собрании гласных. Земские учреждения, несмотря на их всесословный состав, не могли считаться вполне демократическими прежде всего потому, что представительство гласных в них не являлось пропорциональным составу населения. Самая многочисленная группа гласных представляла самое малочисленное сословие — помещиков.
В первые три года по 22 губерниям состав уездных гласных выглядел таким образом:
дворяне — 42,5%
крестьяне — 38,5%
духовенство — 1,0%
прочие — 18%.
К концу царствования Александра II ситуация практически не изменилась. Пропорции остались теми же, а общее число уездных гласных выросло с 9410 в 1865 г. (по 22 губерниям) до 13196 в 1883–1886 гг. (по 34 губерниям). Председателями губернских и уездных собраний являлись, как правило, соответствующие предводители дворянства. И еще признак недемократичности — за деятельностью земских собраний надзирал на местах губернатор, а от центральной власти — Министерство внутренних дел.