Украина 1991-2007: очерки новейшей истории

Касьянов Георгий Владимирович

За пределами центральных органов государственной власти личный контроль президента за системой исполнительной власти на региональном уровне обеспечивался через назначаемых (или смещаемых) им глав местных государственных администраций — от областных до районных и городских (кроме Киева и Севастополя). (В 1994 г. руководители местных структур исполнительной власти избирались на основе прямого голосования.) К концу 1990-х годов губернаторы и главы районных государственных администраций фактически или подменили собою органы местного самоуправления, или контролировали их. Назначения на должности руководителей местных администраций (и смещение) находилось в прямой зависимости не столько от административно-менеджерских способностей, сколько от способностей выполнять распоряжения центра. Самый наглядный пример — «волнообразные» увольнения губернаторов и глав районных администраций¹³⁴ президентом.

Таким образом, когда официально, а когда и «в явочном порядке» президент через находящуюся в его руках или контролируемую им систему кадровых назначений самолично контролировал всю вертикаль исполнительной власти в центре и регионах. Кроме того, он лично назначал треть судей Конституционного суда, половину состава Совета Национального банка и половину членов Национального

совета по телевидению и радиовещанию. Президент имел право вето на законы, принимаемые парламентом, и к тому же мог возвращать их на доработку, если они хотя бы одной запятой не соответствовали Конституции.

Конечно, формально полномочия президента ограничивались парламентом, который утверждал премьера и правительство, имел право выражать недоверие правительству и Генеральному прокурору (что практически означало их отставку), имел влияние на кадровые назначения на высшие посты в силовых структурах, утверждал государственный бюджет и т. п. Именно это обстоятельство побуждало JI. Кучму, во-первых, к активному вмешательству в парламентские выборы, во-вторых, к ревизиям результатов этих выборов уже в стенах парламента, в-третьих, к популистским мероприятиям, направленным на подрыв общественного авторитета парламента (референдумы), в-четвертых, к борьбе за создание послушного ему большинства в парламенте, что по крайней мере дважды в 1998–2002 гг. привело к серьезным парламентским кризисам.

Формально-юридически Украина представляла собой президентско-парламентскую республику. Одни политологи довольно часто называют форму власти, сложившуюся к середине 1990-х годов в Украине, «полупрезидентской», подчеркивая этим термином некий перевес в пользу исполнительной власти. Другие с не меньшим основанием называли ее «суперпрезидентской» [193] , что, видимо, ближе к реальному положению вещей.

В системе президентской власти было еще одно звено, которое, наряду с вполне легальными институтами, предусмотренными Конституцией, фактически представляло своего рода параллельный центр власти — администрация президента.

193

См., например: Ishiyama /. Т., Kennedy R. Superpresidentialism and Political Party Development in Russia, Ukraine, Armenia and Kyrgyzstan 11 Europe-Asia Studies. — Vol. 53, N9 8. — 2001. — P. 1177–1191; ProlsykO. Troubled Semi-Presidentialism. Stability of the Constitutional System and Cabinet in Ukraine // Europe-Asia Studies. — Vol. 55, № 7. — 2003. — P. 1077–1095.

Функции и сферы влияния президентской администрации постоянно расширялись. Первоначально, еще при Л. Кравчуке, она играла роль своего рода технической канцелярии, готовящей для президента проекты указов и обеспечивающей делопроизводство. Уже тогда наблюдались конфликты, связанные с вмешательством президентской администрации в сферы деятельности законодательной и исполнительной власти и уже тогда аппарат президентской администрации стремился к полномочиям, уместным более для исполнительной власти, а не для технической службы президента.

При Л. Кучме администрация превратилась в колоссального бюрократического монстра, влияющего на все ключевые сферы жизнедеятельности страны — от кадровых назначений до контроля над средствами массовой информации, от разработок стратегий развития страны до определения внешнеполитического курса. Некоторое представление о масштабах влияния администрации можно составить на примере ее «физического роста». При Л. Кравчуке президентская администрация состояла из 4 отделов, где работали 180 человек. В 1994 г., при Л. Кучме, администрация состояла уже из 6 управлений, 4 отделов и 4 вспомогательных единиц. В ее ведении находились также многочисленные советники президента. К 2000 г. в ведении администрации состояло 9 управлений, Служба президента, секретариат президента, отдельный аппарат Главы администрации, 18 структур, осуществлявших консультативные функции, Институт стратегических исследований и Академия государственного управления. В 2002 г. — 2 главных заместителя Главы администрации, 5 заместителей, пресс-секретарь президента, 5 постоянных представителей (в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти), 8 главных управлений, 9 управлений, 1 отдел, Секретариат президента. К 2004 г. в администрации президента работало около 2500 служащих [194] . Глава администрации президента, будучи по форме всего лишь руководителем «технической службы», обеспечивающей нормальную деятельность президентского офиса, в реальности превращался во второе лицо в государстве [195] , иногда более влиятельное, чем спикер парламента или глава правительства.

194

Рахманин С. Монстр умер. Да здравствует монстр? // Зеркало недели. — 2005. — 12–19 февраля.

195

Заметим, что Л. Кучма весьма тщательно отбирал руководителей своей администрации. Все четыре «вторых липа» периода его президентства — Д. Табачник, Е. Кушнарев, В. Литвин, В. Медведчук — люди, которых никак не назовешь посредственностями: отлично развитая интуиция, хорошая реакция, колоссальная работоспособность и самоорганизация, выдержка и самообладание, умение приспосабливаться, в одних случаях прекрасная эрудиция, в других — исключительные способности к демагогии или способность к поиску компромиссов — всего этого у них не отнять. Так же, как не отнять и довольно стандартных для всей постсоветской номенклатурной элиты недостатков, например поистине иррациональной тяги к формальным статусным отличиям (звания, награды), идеологической всеядности и неспособности мыслить стратегически.

Описание системы центральной власти была бы неполной без упоминания целой группы «теневых олигархов» или «теневых политиков», игравших крайне важную роль в организации взаимодействия президента с «внешним миром» — как с более-менее известными группами интереса/влияния, так и с теми группами, которые старались не обозначаться в публичной политике, но нередко преуспевали в политике теневой. Пожалуй,

наиболее репрезентативные фигуры этой когорты — И. Бакай, С. Левочкин, А. Волков [196] . Люди, обеспечивавшие заинтересованным лицам и группам «доступ к телу», обеспечивали функционирование довольно цепкой системы патронажных отношений на самых верхах власти и содействовали становлению разветвленной сети клиентел и ситуативных лояльностей бизнес-структур и власти. Система патронажей и клиентел, возникшая в «верхах» (президентская администрация, правительство, министерства и ведомства), воспроизводилась на региональном, горизонтальном уровне. Эти горизонтальные сети связывались с центральной через аппарат президентской власти на местах и через фискальные и силовые структуры. В результате возник довольно специфический вариант патримониализма, не только создавший целую систему «семей» и бюрократических «кормлений», но и резко ограничивший доступ к власти и ресурсам всем, кто не попал в клиентельно-патронажные сети или выпал из них. Помимо этого, он привел к небывалому росту коррупции и стремительному обогащению высшей бюрократии центра и регионов.

196

Уже упоминавшийся И. Бакай был одной из влиятельнейших фигур в схемах распределения газа и нефти после «падения» П. Лазаренко и входил в ближайшее окружение Л. Кучмы. После весьма скандального ухода из «Нефтегаза Украины» в 2000 г., И. Бакай вскоре вновь объявился как глава одной из самых загадочных и в то же время наиболее «хлебных» президентских структур — Государственного управления делами. Результаты его деятельности на этом поприще тоже впечатляли — Контрольно-ревизионное управление выявило «нецелевое» расходование около 830 млн гривен. С весны 2005 по осень 2007 г. И. Бакай, покинувший Украину сразу после «оранжевой революции» и молниеносно получивший российское гражданство, находился в международном розыске. С. Левочкин с середины 1990-х прошел путь от научного консультанта до первого помощника Л. Кучмы в 1999–2004 гг. Был одним из наиболее доверенных лиц президента. Входил в состав советов и наблюдательных советов Национального банка Украины, Сберегательного банка Украины, наблюдательного совета компании «Укртелеком». В 2006–2007 гг. возглавлял аппарат премьер-министра В. Януковича. А. Волков — одна из наиболее колоритных фигур в окружении Л. Кучмы и в «теневой политике». Не имея «собственного бизнеса» с 1994 г. (по его же словам), А. Волков тем не менее имел широчайшие связи в самых разнообразных бизнес-сферах — от производства алкогольных напитков до аграрного бизнеса, от торговли энергоносителями до банковского дела. В 1994 — начале 2000-х был одной из ключевых фигур в доступе к президенту. В 1999 г. был одним из «финансовых менеджеров» избирательной кампании Л. Кучмы.

Борьба Л. Кучмы за сосредоточение максимума власти в своих руках является одной из центральных тем политической истории Украины второй половины 1990-х — начала 2000-х годов. Можно предположить, что первоначально стремление президента к концентрации полномочий было вызвано необходимостью быстрой мобилизации сил и оперативного распоряжения ресурсами в условиях непрекращающегося социально-экономического кризиса и неустойчивого баланса между ветвями власти, который все время нарушался. Неплохой иллюстрацией могут послужить мемуары директора Национального института стратегических исследований, советника Л. Кучмы по вопросам экономики Анатолия Гальчинского, посвященный одному из критических эпизодов второй половины 1990-х: «В 1997–1998 гг., после финансового кризиса, каждый понедельник у Президента собирались 5–6 человек /…/ и в оперативном режиме решали, как удержать экономику, чтобы не свалиться опять в ту безумную инфляцию, которую мы пережили в 1993 году… Президенту нужно было иметь сильную волю, сжатую в кулак. По сути, Президент был тогда и главой государства, и главой правительства, и руководителем Нацбанка. Все решалось в его кабинете» [197] . Речь в этом отрывке идет о кризисной ситуации, однако кризис был нормой жизни во второй половине 1990-х. Соответственно, президент был кризис-менеджером, постоянно требующим дополнительных полномочий, и в итоге сам становился заложником этих полномочий.

197

Политон С. Таинство президентства // Капиталист. — 2004. — № 11. — С. 27–28.

Цит. по: Корж Г. Леонид Кучма. Настоящая биография второго Президента Украины. — Харьков, 2005. — С. 223.

На рубеже 1990-х — 2000-х гг. режим «ручного управления» экономикой и отчасти — общественными процессами, сложившийся как средство выхода из кризиса, стал функциональной сутью исполнительной вертикали — она уже не могла существовать вне этого режима хотя бы потому, что была создана под него. Этот режим приобрел собственную логику и самодостаточность. Учитывая иерархичность и функциональные особенности управленческой вертикали, созданной Л. Кучмой и создающей его самого, можно понять целиком естественную потребность в накоплении все большего объема полномочий в ее верхах.

Однако к началу 2000-х годов эта тенденция вошла в конфликт со все более очевидной тенденцией к децентрализации. Смена форм собственности, расширение сферы рыночных отношений, формирование экономических и общественных механизмов и структур, способных к высокой степени саморегуляции, появление новых общественных групп требовали нового качества власти, новой системы ее взаимодействия с обществом и не в последнюю очередь — ее децентрализации. Не случайно в конце 1990-х гг. активизируются дискуссии об административной реформе и неэффективности государственной машины. Однако ответ на эти вызовы был неадекватным, хотя и вполне соответствовал природе созданной Л. Кучмой пирамиды власти: это были требования дальнейшего расширения контроля центра и все более детальной бюрократической регламентации деятельности ее институтов при возрастающей неспособности этой системы к саморегуляции. Фигура, находящаяся на вершине этой иерархии, была в каком-то смысле трагической — созданная при ее участии система превращала Л. Кучму в своего заложника. «Сегодня я работаю не в нормальном режиме президента, — говорил Л. Кучма в конце 2003 г., — практически нет времени, чтобы сесть и обдумать серьезно все, посоветоваться со всеми по той или иной проблеме. Сотни вопросов, которые президент не должен решать, а решать приходится. Так уж сложилось. /…/ Просто такую систему когда-то завел, а потом от нее отказаться уже сложно»¹⁴⁰.