Умные граждане – умное государство
Шрифт:
Что еще более важно – в рамках политики открытости использование данных для решения общественных проблем не ограничивается кругом государственных служащих. Самый простой пример: если правительства разных стран мира сделают общедоступными расписания автобусов и поездов метро, программисты смогут создать приложения для смартфонов, информирующие пассажиров о времени прибытия транспорта.
Американская программа «Открытое правительство» активизировала обмен опытом и взаимодействие среди более 60 стран мира от Мексики до Индонезии по вопросам ее внедрения. В частности, в России был назначен министр по вопросам открытого правительства [79] . Все эти страны подписали декларацию Межгосударственного партнерства «Открытое правительство» [80] , обязывающую их к пересмотру принципов государственного управления. Членство в Партнерстве требует осуществления проектов, указанных в плане действий открытого правительства, разработанном в каждой из стран. Большинство стран-участниц стараются
79
Михаил Абызов назначен министром по вопросам Открытого правительства Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года. – Прим. ред.
80
Open Government Partnership (OGP). – Прим. ред.
К сожалению, многие планы представляют собой пустую формальность. Они содержат громкие слова о необходимости вовлечения граждан в управление и невыполненные обещания изменений без каких-либо обязательств по оценке результативности предлагаемых действий. Губительное воздействие на реализацию планов оказывает и непоследовательность политики правительства. Критики утверждают, что Россия, приняв Дорожную карту развития системы «Открытое правительство», вторглась в Украину (вслед за этим Россия вышла из Партнерства «Открытое правительство»). В результате признаний Эдварда Сноудена [81] лидерство США в движении за открытость государственного управления было подвергнуто сомнению, а страну обвинили в лицемерии и двойной игре.
81
Эдвард Сноуден – американский технический специалист, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства Национальной безопасности США. В начале июня 2013 года распространил секретную информацию Агентства, касающуюся тотальной слежки американских спецслужб за информационными коммуникациями между гражданами многих государств по всему миру при помощи существующих информационных сетей. – Прим. пер.
Многие страны, в том числе Филиппины, Финляндия, Италия и Бразилия, проводили эксперименты по прямому интернет-взаимодействию с гражданами в вопросах выработки политики и развития законодательства [82] . Правительство Исландии попросило граждан участвовать в формировании проекта новой конституции [83] . Подобные зарождающиеся проекты «крауд-законодательства» (crowdlaw), включающие разработку нормативных правовых актов, законов и даже конституции, имеют общую цель: создать работоспособные и воспроизводимые структуры для предоставления людям возможностей прямого участия в процессе законотворчества. На сегодняшний день подобные проекты остаются разовыми, не трансформируясь – ни в США, ни в других странах – в систематические усилия, позволяющие изменить подход к выработке политики с закрытого на открытый.
82
См. «Full Text of the Magna Carta for Philippine Internet Freedom (MCPIF)»,Открытое правительство Финляндии, например, является некоммерческой организацией, которая способствует краудсорсингу законодательства, совещательной и представительной демократии и развитию гражданской инициативы путем содействия гражданским дебатам и обсуждению проектов законодательных предложений для представления в парламент Финляндии. См.: «Crowdsourcing Legislation»,Проект конституционной реформы в Италии преодолел три этапа последовательных консультаций с общественностью в 2013 г., в его основе лежит инициатива узаконить конституционную реформу, предполагающую стимулирование новых каналов для более широкого и более значимого участия граждан в процессе управления. См.:См. также: «Consultazione Pubblica sulle Riforme Costituzionali Rapporto Finale», http://www.riformecostituzionali.partecipa.gov.it/. Демократическая платформа, которая используется в Палате представителей Бразилии,разработана и поддерживается Центральным секретариатом президента Бразилии – ведомством, отвечающим за социальное участие и социальные движения,См.: Andrew Mandelbaum, «Online Tools for Engaging Citizens in the Legislative Process», OpenParliament.org., February 28, 2014. Jillian Raines, «Toward More Inclusive Law making: What We Know and Still Most Need to Know about Crowdlaw» (blog), The GovLab, June 4, 2014, http://thegovlab.org/toward-more-inclusive-law-making-what-we-know-still-most-need-to-know-about-crowdlaw
83
«Icelandic Constitutional Council 2011», Participedia,Sean Deely and Tarik Nesh Nash, «The Future of Democratic Participation: my.con: An Online Constitution Making Platform», http://ceur-ws.org/Vol-1148/paper4.pdf
А пока основным примером управления с прямым участием граждан остается формирование местных бюджетов, когда сами жители определяют, обсуждают и устанавливают приоритетные для местного сообщества направления государственного финансирования (партисипаторный бюджет [84] ). В Нью-Йорке, Севилье, Порту-Алегри (Бразилия)
84
Партисипаторный бюджет (англ. Participatory Budget) – местный бюджет, разработанный и утвержденный с участием общественности; финансовый план совместного управления, осуществляемого гражданами и местными органами власти. Партисипаторный бюджет предоставляет жителям города возможность вносить свой вклад в рассмотрение и принятие финансовых решений по приоритетным вопросам. В соответствии с законодательством, решение о принятии местного бюджета – прерогатива городского совета, однако он может и должен принимать во внимание рекомендации, поступающие от граждан. – Прим. ред.
Между тем многообразие проектов, рождающихся в развитие идеи открытого правительства, указывает на возможность движения от вертикального, закрытого управления к управлению более децентрализованному, основанному на сотрудничестве и открытости при решении проблем и создании общественных благ, для которых большое значение имеют образованность, компетентность и активность граждан. И все же признаки системных изменений все еще слабо заметны, а понимание механизмов трансформации пока не сложилось.
Хотя все более обыденным явлением становятся примеры технических инноваций в работе правительства, такие как публикация наборов открытых данных, краудсорсинговые платформы, хакатоны и разработка партисипаторных бюджетов, нормой по-прежнему остаются высокие барьеры между гражданами и государственным сектором (профессиональными чиновниками и законодателями). Несмотря на значительный прогресс в использовании информационных технологий при организации и проведении выборов, в частности для повышения явки избирателей и фандрайзинга, современные технологии лишь незначительно изменили современной элитарный стиль управления. Государственное управление остается сферой деятельности профессионалов, работающих в закрытом режиме.
Возможность участия в управлении практически исключена для тех, кто не является сотрудником государственных или квазигосударственных структур, научно-исследовательских центров, финансируемых из федерального бюджета, или же обладателем теплого местечка в одном из консультативных комитетов, собирающихся несколько раз в год в Вашингтоне. Министерство здравоохранения и социальных служб не имеет возможности широко обсуждать с врачами, медсестрами и другими представителями медицинской профессии изменения политики в области охраны здоровья. Не существует простых механизмов и для того, чтобы привлечь ученых к работе Агентства по охране окружающей среды для помощи в оценке данных по изменению климата. Экономисту и математику, готовым помочь министру финансов (либо губернатору или мэру) в разработке экономических прогнозов, трудно получить доступ к соответствующим чиновникам.
Мэр среднестатистического американского города, как правило, не знает, каким образом увеличить охват сети широкополосного доступа в интернет. Ученый, выдвинувший идеи о том, как повысить эффективность строительства и качество муниципального жилого фонда, не имеет возможности предложить свои услуги или применить идеи. Автор студенческого проекта, предлагающего способы контроля качества воздуха вокруг университетского кампуса, или лидер инициативы по направлению студентов в государственные общеобразовательные школы для преподавания естествознания не найдут рекомендаций, объясняющих, каким образом предложения студентов могли бы получить государственное финансирование.
За исключением права участвовать в выборах раз в четыре года, у граждан есть совсем немного официальных рычагов влияния на работу государственных институтов и на государственные программы. В реальности массовый энтузиазм и широкое признание потенциальных преимуществ открытого правительства на редкость слабо повлияли на процесс принятия государственных решений, урегулирования проблем, распределения общественных благ. И хотя цифровые технологии в корне изменили многие сферы политический жизни, включая проведение избирательных кампаний и сами выборы, они едва ли затронули современные инструменты управления – законотворчество, регулирование, оказание услуг, налогообложение, распределение финансирования и разрешение споров.
«Арабская весна» (еще называемая Twitter-революцией) 2010–2011 годов и акции гражданского протеста «Occupy», зародившегося в Зукотти-парке Нью-Йорка в 2011 году, выявили насущную потребность изменений процедур выработки государственной политики. Идеи этих протестных движений быстро распространись по всему миру. Натан Шнайдер, летописец движения «Occupy Wall Street» в журнале Harper’s, писал:
Основным посланием «оккупантов» является именно потребность в идущем снизу вверх прямом демократическом процессе, а вовсе не призыв к соблюдению принятых наверху законов [85] .
85
Nathan Schneider, «Some Assembly Required: Witnessing the Birth of Occupy Wall Street», Harper’s, February 2012.