Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора

Стахов Александр

Обязательные требования – требования, установленные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

При этом такое понятие, как «нарушение обязательных требований» в законе, к сожалению, не раскрывается.

Очевидно, что имеющаяся законодательная дефиниция обязательных требований является неоправданно расширенной и поэтому не позволяет ответить на вопрос о том, какие именно правовые нормы действующих в Российской Федерации законов и иных нормативных правовых

актов следует считать обязательными требованиями и соответственно, какие именно деяния юридических лиц или индивидуальных предпринимателей следует квалифицировать как нарушение обязательных требований?

Между тем в нормах федеральных законов и иных нормативных правовых актах, регламентирующих отдельные отрасли (сферы) или специализированные направления (вопросы) государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, закрепляются различные виды обязательных требований. Например, «требования по обеспечению безопасности дорожного движения» [5] , «требования промышленной безопасности» [6] , «требования пожарной безопасности» [7] , «требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)» [8] , «требования к условиям осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических и психотропных веществ» [9] и др.

5

ФЗ «О безопасности дорожного движения».

6

ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

7

ФЗ «О пожарной безопасности».

8

ФЗ «Об охране окружающей среды».

9

ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Указанные и другие модификации обязательных требований, адресованные юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, устанавливаются Российской Федерацией либо субъектами РФ и потому содержатся в многочисленных законах и иных нормативных правовых актах, издаваемых данными публичными образованиями.

С одной стороны, анализируя структуру и содержания модифицированных видов обязательных требований, можно сделать вывод, что они, по сути, представляют собой совокупность разнообразных условий, ограничений, запретов и обязанностей, которые закрепляются в специальных правовых нормах, придающих правовую определенность оцениваемым в ходе осуществления государственного контроля и надзора: а) отдельным элементам статуса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; б) отдельным видам публично значимых деятельности или действий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также результатам такой деятельности или действий.

С другой стороны, следует обратить внимание, что на основании ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также аналогичных по сути положений других законов, регулирующих отдельные виды государственного контроля и надзора, закрепляются в специальных правовых нормах условия, ограничения, запреты, обязанности детализируются и конкретизируются в индивидуальных административных актах, предъявляемых правоохранительными органами проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Речь идет о многообразных предписаниях об устранении нарушений обязательных требований, постановлениях о приостановлении действия лицензий, разрешений, сертификатов и пр. Такого рода административные акты выделяются в ст. 19.5. КоАП РФ в качестве так называемых «законных предписаний».

Подчеркивая специфику юридического содержания нормативных и персонифицированных (индивидуальных) требований, определяющих материальное содержание деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора,

предлагается в обобщенном виде называть их административно-правовыми требованиями государственного контроля и надзора, подразделив на два основных вида: (1) нормативные обязательные требования; (2) индивидуальные обязательные требования.

Проводимая органами исполнительной власти оценка соблюдения и исполнения нормативных обязательных требований, по сути, является специфической формой проверки законности определенных элементов статуса, либо отдельных видов деятельности или действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов.

Оценка исполнения и соблюдения индивидуализированных обязательных административно-правовых требований, в свою очередь, предполагает проверку законности и целесообразности конкретных действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов по исполнению предписаний, постановлений, иных законных требований органов исполнительной власти, предъявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Высказанные суждения позволяют разграничить предмет государственного надзора и государственного контроля, осуществляемых в административно-процессуальных формах.

Предмет государственного надзора, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами нормативных обязательных административно-правовых требований, установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации под угрозой применения мер административно-правового ограничения и принуждения.

В том числе, например, осмотр и обследование используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями объектов и перевозимых грузов, отбор образцов продукции, проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензий, применение мер административной ответственности и др.

Предмет государственного контроля, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами персонифицированных (индивидуальных) обязательных административно-правовых требований, предъявляемых в рамках контрольно-надзорных мероприятий административно-ограничительного и административно-принудительного характера.

Законодательное оформление предложенного разделения государственного контроля и государственного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти в административно-процессуальных формах, позволит избежать в правоприменительной деятельности, в том числе судебной практике, смешивания процессуальных форм прокурорского и административного надзора.

С позиции изложенного можно сделать вывод, что деятельность органов государственного контроля и надзора как самостоятельный объект административно-процессуального регулирования сводится к оценке указанными органами, их должностными лицами соблюдения и исполнения (далее – исполнения) нормативных и индивидуализированных обязательных требований юридическими и физическими лицами, иными органами посредством применения мер административно-правового ограничения и принуждения в порядке, регламентированном специальными административными процедурами (процедурами государственного контроля и надзора; пресекательно-наказательными процедурами).

Учитывая вскрытую специфику административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора, предлагается под нарушением обязательных требований понимать выявляемый в рамках административных процедур государственного контроля и надзора самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущее применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера.