Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Во время российско-американской встречи на высшем уровне в Ванкувере в апреле 1993 года группа американцев украинского происхождения обратилась к ответственным представителям правительства США с вопросом, почему они занимались только Россией. Тэлботт попросил сотрудницу аппарата СНБ Роуз Готтемюллер создать рабочую группу для изучения вопроса о том, как Соединенные Штаты могут обеспечить процесс снятия ракет с боевого дежурства и последующего их вывоза в Россию для демонтажа{516}.
По мере того как к маю 1993 года администрация Клинтона начала процесс пересмотра своей политики, она стала взвешивать, какие стимулы могут быть предложены правительству Украины, чтобы побудить его двигаться в нужном направлении [110] . Уже было недостаточно просто угрожать Украине, как это делал Бейкер в апреле 1992 года, добиваясь подписания Лиссабонского протокола. Для того чтобы Рада его ратифицировала, нужно было найти подходящий «пряник». Прорыва удалось достичь, когда Соединенные Штаты решили не настаивать на немедленном выводе ядерных боеголовок с территории Украины, а сначала отстыковать их от ракет для временного хранения
110
В процессе пересмотра политики мнения специалистов администрации разошлись в плане того, что предлагать Украине — «кнут» или «пряник». Верх одержали сторонники «пряника». См.: Garnett. Keystone in the Arch. — P. 118. В тот период Гарнетт был заместителем помощника министра обороны по делам России, Украины и Евразии.
Как писали после ухода в отставку Уильям Перри и заместитель министра обороны по вопросам международной безопасности Эштон Картер, на первом этапе реализация программы Нанна-Лугара встретилась с серьезными трудностями, связанными с организационной структурой Пентагона и его бюджета. Картер отмечал, что, когда в 1993 году он занял свой пост, у него были сотрудники, отвечавшие за выбор целей для нанесения ядерных ударов, и сотрудники, отвечавшие за проблему контроля над вооружениями, но у него не было никого, кто занимался бы вопросами оказания помощи новым независимым республикам бывшего Советского Союза. И он начал создавать такую структуру. Однако принятое в 1991 году законодательство разрешало министру обороны брать средства из других программ Пентагона и перераспределять их в пользу программы Нанна-Лугара, что, естественно, не вызывало энтузиазма в самом Пентагоне [111] .
111
(В конечном счете, как об этом говорится в гл. 5 данной книги, Картер и его команда получили возможность прямого финансирования «Программы Нанна-Лугара»). Carter A.B. and Perry W.J. Preventive Defense: A New Security Strategy for America (Brookings, 1999). — P. 73-75; в ходе слушаний по утверждению его кандидатуры Картер подвергался критике за то, что начал работу в этом направлении еще до того, как его кандидатура была утверждена в конце июня. See: «Nomination of Ashton B. Carter, of Massachusetts, to be an Assistant Secretary of Defense // Congressional Record. — May 25, 1993. — P. S8209-8211.
Когда члены межведомственной группы приступили в мае 1993 года к подготовке намеченного на июль визита на Украину министра обороны Леса Эспина, им стало ясно, что демократизация в бывших республиках Советского Союза является обоюдоострым мечом. С одной стороны, Соединенные Штаты хотели сделать все возможное для создания свободных, процветающих, стабильных и демократических государств на пространстве, которое на протяжении веков занимала Российская империя [112] , с другой — Соединенные Штаты не могли быть уверены в том, что достигнутая с Украиной договоренность получит одобрение в этой стране и, как со временем выяснилось, в России. Еще большую тревогу вызывала перспектива столь неэффективного правления на Украине, что выполнение договоренностей могло быть сорвано. Эштон Картер вспоминает: «Я не думаю, что на Украине была какая-то группировка, которая стремилась бы сделать свою страну ядерной державой. Это не было предметом торговли; я опасался, что они будут размышлять так долго, что это просто станет фактом, либо вмешаются какие-то факторы, которые затруднят этот процесс. Например, я опасался, что на Украине произойдет дальнейший распад власти и достижение какой-то сделки станет просто невозможным. Время работало против нас, и было важно добиться договоренности в кратчайший срок» {518} .
112
Позже Тарасюк утверждал, что Соединенные Штаты слишком концентрировались на вопросе ядерного оружия и уделяли слишком мало внимания более широким аспектам украинской демократии и интеграции Украины с Западом в самый критический момент развития Украины как независимого и демократического государства. По его мнению, возможности для тесного партнерства между Украиной и Соединенными Штатами были упущены. Интервью с Тарасюком.
Посол по особым поручениям Тэлботт прибыл в Киев в мае 1993 года с целью расширить спектр двусторонних отношений и оценить намерения правительства Украины{519}. Президент Леонид Кравчук хотел получить помощь в размере нескольких миллиардов долларов и американские гарантии безопасности типа тех, что страны НАТО предоставляют друг другу на коалиционной основе. Начался процесс, в ходе которого Тэлботт периодически встречался с заместителем министра иностранных дел Украины Борисом Тарасюком, с российским заместителем министра Мамедовым (и так по кругу) для выработки соглашения сторон, которое позволило бы ликвидировать украинское ядерное оружие. Имелось в виду, что Россия получит финансовую компенсацию за свои усилия в области ядерного разоружения, поскольку США создавали механизм выплат за высокообогащенный уран, высвобождаемый из демонтируемых боеголовок. Поскольку украинские боеголовки вывозились в Россию, Киев
Вслед за Тэлботтом на Украину приехал Эспин. Министр обороны США подогрел худшие опасения русских в отношении намерений США, когда в ходе встречи с украинскими парламентариями заявил: «Безъядерная Украина будет лучшим союзником для США. Украина — маленькая страна, но у нее есть большой враг, и мы должны показать, что у нее также есть большой друг. Любое правительство Украины, которое постарается держать русских подальше к Востоку, будет хорошим правительством». Это заявление явно огорчило российского министра обороны Павла Грачева, который только что встречался с Эспином в Гармише во время открытия нового центра военных консультаций между Востоком и Западом{521}.
Однако в 1993 году Ельцин все еще пытался обеспечить себе поддержку. На той же встрече «семерки» в Токио, где он решил снять проблему сделки по ракетным двигателям с Индией, Ельцин также предложил, чтобы он, Клинтон и президент Украины Кравчук встретились для подписания трехстороннего соглашения. Клинтон, по словам Тэлботта, с этим «немедленно согласился»{522}. Однако тем временем переговоры шли в двустороннем формате: между США и Украиной, между США и Россией и между Россией и Украиной. И эти переговоры шли не гладко.
В сентябре Ельцин и Кравчук встретились для решения разгоравшегося спора о том, кому принадлежит бывший советский флот, базировавшийся в Черном море на территории Украины, — России или Украине, а также для обсуждения вопроса о судьбе ядерного оружия. Ельцин публично объявил, что две стороны достигли согласия: если Украина в предстоящие два года передаст ядерное оружие России, то она получит от России компенсацию в виде топливных стержней для атомных электростанций. Однако внутриполитическая реакция на обсуждение Украиной вопроса о судьбе Черноморского флота была столь бурной, что Кравчук немедленно дезавуировал заявление Ельцина [113] .
113
На этой встрече на высшем уровне, проходившей в Массандре, в Крыму, Ельцин предложил Украине отсрочку долга в обмен на долю Украины в Черноморском флоте. Разногласия в правительстве Украины по поводу этого предложения привели к расколу в украинской делегации и вызвали на Украине острую дискуссию по поводу «силовой» дипломатии России. См.: Keystone in the Arch. — P. 117; and Goodby. Europe Divided. — P. 82.
В октябре госсекретарь Уоррен Кристофер совершил свою первую поездку на Украину. Незадолго перед его отъездом Кравчук стал отходить от данных им Бейкеру в Лиссабоне в 1992 году обещаний вывести все ядерное оружие в течение 7-летнего периода, предусмотренного Договором о сокращении стратегических вооружений, и стал требовать компенсацию в размере 2,8 млрд. долл. по Программе Нанна-Лугара и 5 млрд. долл. за высокообогащенный уран {523} .
25 октября Кристофер в Киеве встретился с Кравчуком. Президент Украины заявил, что его страна намерена соблюдать Лиссабонский протокол, но Рада ратифицирует Договор о сокращении стратегических вооружений только при условии достаточной компенсации. Украина также просила о предоставлении ей юридически обязывающих гарантий безопасности со стороны ведущих держав до того, как она сделает дальнейшие шаги. Соединенные Штаты, прежде чем предоставить любые гарантии, настаивали на ратификации Договора о сокращении стратегических вооружений и присоединении к Договору о нераспространении (подразумевалось, что речь идет только о гарантиях, предусмотренных этим договором) [114] . Кравчук заявил Кристоферу, что он уверен в ратификации Договора о сокращении стратегических вооружений, но не столь уверен в отношении присоединения к Договору о нераспространении. При этом он добавил, что Рада была «частично большевистской, частично националистической и частично троцкистской. Никто не мог понять, чего хотела Рада». Кравчук также пожаловался на российскую прессу, которая писала, что «госсекретарь приезжал в Москву для поддержки Ельцина, демократии и реформ, но на Украину он приехал, чтобы форсировать ратификацию Договора о сокращении стратегических вооружений» {524} .
114
3a 25 лет до этого Соединенные Штаты, Советский Союз и Великобритания, официально представляя Договор о нераспространении Генеральной Ассамблее ООН, провозгласили, что любое неядерное государство, подвергающееся угрозе со стороны ядерной державы, может обратиться за помощью в Совет Безопасности ООН.
Кристофер предложил Украине 175 млн. долл. на финансирование надежного и безопасного демонтажа ядерного оружия и еще 155 млн. долл. в качестве экономической помощи{525}. Спустя месяц Рада ратифицировала первый Договор о сокращении стратегических вооружений, отметив, однако, что предусмотренные им потолки не охватывали всех средств доставки и боеголовок, дислоцированных на территории Украины. Кроме того, было отмечено, что часть Лиссабонского протокола, предусматривавшего присоединение к нему в кратчайший период Украины в качестве неядерного государства, не имеет обязательной силы. 29 ноября Клинтон призвал Кравчука возобновить процесс ратификации. Кравчук ответил, что повторно представит на ратификацию Договор о сокращении стратегических вооружений и Договор о нераспространении новой Раде, которая будет сформирована после выборов в марте 1994 года{526}.