Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Несмотря на инфаркт, перенесенный в промежутке между первым и вторым турами, Ельцин победил. Некоторые опасались, что сердечное заболевание Ельцина — предвестник плохих времен. Большинство, однако, реагировало по-другому. После поражения коммунистов и переизбрания Ельцина на еще один четырехлетний срок представители администрации Клинтона были настроены оптимистически, считая, что их человек в Москве наконец сможет форсировать проведение затянувшихся экономических реформ. Отстранение Коржакова и его «партии войны», произошедшее между первым и вторым турами выборов, выход на первые роли в Кремле Анатолия Чубайса (он в конечном счете стал руководителем администрации Ельцина) давали основания для еще большего оптимизма в отношении реализации программ демократизации и экономической реформы. Приверженцы концепции трансформации режима в администрации Клинтона неожиданно приобрели влиятельных союзников в Москве. Теперь, когда российская революция вроде снова встала на рельсы, администрация Клинтона решила форсировать рассмотрение проблем контроля над вооружениями и расширения НАТО — двух вопросов, отложенных отчасти из-за неопределенности в исходе первых президентских выборов в России постсоветского периода. После того как в ноябре того же года Клинтон обеспечил свое переизбрание на
7.
Партнеры в области безопасности?
Поскольку Клинтон был глубоко убежден, что содействие внутренним российским преобразованиям в плане демократии и рыночной экономики отвечало коренным интересам США, он считал, что одновременно надо было решать и сложные внешнеполитические проблемы, доставшиеся в наследство от предыдущей администрации. Отчасти это определялось важностью таких вопросов для интересов США, но, что еще более важно, сам Клинтон и члены его команды были обеспокоены тем, что нерешенность этих проблем может отрицательно сказаться на способности администрации оказывать помощь в проведении российских политических и экономических преобразований. Получался какой-то заколдованный круг: например, если Россия затянет вывод своих войск из Прибалтийских государств — Эстонии, Латвии и Литвы, Конгресс США откажет в предоставлении ей помощи в проведении демократических и рыночных преобразований. Если же в помощи будет отказано, то, как опасалась администрация, в России вообще не произойдут перемены, которые могли бы сделать ее полноценным партнером Запада. Администрация прежде всего хотела добиться того, чтобы перемены в России, ее отказ от коммунистического, имперского и антизападного прошлого стали необратимыми.
В американской администрации понимали, что она требовала от российского правительства и российских военных уподобиться герою популярного американского мультфильма и «есть больше шпината», чтобы разрешить широкий спектр оставшихся проблем в сфере безопасности, и новая команда президента старалась по возможности облегчить эту задачу [108] . В случае крайней необходимости администрация Клинтона могла бы занять жесткую позицию, но она предпочитала умасливать, уговаривать и подкупать Ельцина и его правительство. Такой подход был не нов. В последний год пребывания в администрации госсекретарь Джеймс Бейкер и его команда в Госдепартаменте старались убедить всех, что Соединенные Штаты должны поощрять Россию за сотрудничество, в противном случае там возникнет отрицательная реакция. Однако главная перемена заключалась в том, что команда Клинтона теперь более активно использовала «пряник», чтобы влиять на поведение России.
108
Метафорическое изложение проблемы со ссылкой на употребление шпината принадлежит главной помощнице Тэлботта Виктории Нуланд. [Речь идет о шпинате, который в критический момент прибавлял силы герою популярного американского мультфильма Попаю. — Прим пер.] См.: Talbott S. The Russia Hand: A Memoir of Presidential Diplomacy (Random House, 2002). — Chap. 3.
С первых дней администрации Клинтона США старались содействовать развитию в России бюрократических процедур, которые помогали бы справляться с возникающими проблемами. Посол по особым поручениям для СНГ Строуб Тэлботт создал вместе с заместителем министра иностранных дел России Георгием Мамедовым Группу по стратегической стабильности, которая позволяла обеим странам осуществлять процесс межведомственного взаимодействия, возглавлявшийся представителями Госдепартамента и Министерством иностранных дел. Как уже упоминалось ранее, президенты Клинтон и Ельцин также создали двустороннюю Комиссию во главе с вице-президентом Альбертом Гором и премьер-министром Виктором Черномырдиным. Одна из задач этой комиссии заключалась в установлении контроля над некоторыми достаточно независимыми и строптивыми правительственными ведомствами, в частности теми, которые отвечали за продажу «чувствительных» технологий за рубеж, например Ирану. На первых порах комиссия занималась исключительно вопросами энергетики и космоса, но постепенно диапазон ее активности расширился за счет широкого круга двусторонних проблем, которые не находили решения на других уровнях.
Эти первоначальные усилия в области обеспечения безопасности были необходимы в силу того, что коллапс Советского Союза оставил несколько ключевых нерешенных проблем. Главным приоритетом было обеспечение вывоза в Россию для уничтожения ядерного оружия, доставшегося Украине, Беларуси и Казахстану после распада Советского Союза. Сотрудничество России являлось критически важным фактором в обеспечении выполнения трудноуправляемой Украиной своих обязательств. Эту задачу следовало решать в максимально сжатые сроки, поскольку любая напряженность в российско-украинских отношениях настораживала Украину и затрудняла принятие решения об отказе от ядерного оружия (правда, Украина никогда не имела права и возможности распоряжаться этим оружием). Другая важная проблема в сфере безопасности — обеспечение соблюдения жесткого графика вывода войск из Литвы, Латвии и Эстонии, независимость и суверенитет которых не мог считаться гарантированным, пока там оставались российские войска.
Наряду с этими оставшимися после коллапса Советского Союза проблемами уже в начале администрации Клинтона возникли новые сложности посткоммунистического периода, которые, как опасались в администрации, могли привести к срыву усилий по оказанию России содействия во внутренних преобразованиях. К числу таких проблем относилась продажа Россией криогенной технологии Индийской организации космических исследований. Продажа этой технологии нарушала режим контроля нераспространения ракетной технологии, который был установлен с целью недопущения приобретения новыми государствами средств доставки оружия массового поражения. Передача Индии российской технологии создавала угрозу применения летом 1993 года американских санкций в отношении правительства Ельцина как раз в тот момент, когда администрация Клинтона добивалась предоставления России крупной экономической помощи.
И наконец, некоторые аспекты политического курса, который Соединенные Штаты и их западные партнеры стали проводить в Европе и Евразии, не устраивали Россию. Они грозили вызвать недовольство политикой Бориса Ельцина в самом российском обществе и стать серьезным раздражителем в российско-американских отношениях. Речь шла, во-первых, о предпринимавшихся Соединенными Штатами с осени 1994 года (и до лета 1997 г.) попытках открыть перспективу вступления в НАТО тем центрально- и восточноевропейским странам, которые проявляли к этому интерес. Во-вторых, к началу 1995 года у Соединенных Штатов возникла необходимость предпринять конкретные шаги в отношении разгоравшегося в Боснии конфликта. В Вашингтоне отдавали отчет в том, что любое решение этого конфликта на американских условиях будет рассматриваться политической и военной элитой России с учетом ее тесных связей с Сербией как унижение. В-третьих, Россия считала, что Договор об обычных вооружениях в Европе, который должен был вступить в силу в ноябре 1995 года, был для нее чем-то вроде смирительной рубашки, поскольку ограничивал ее возможности для размещения дополнительных вооружений на Кавказе, где она пыталась военной силой подавить сепаратистское движение в Чечне. Были и другие области на территории бывшего Советского Союза, где по крайней мере в начале десятилетия интересы США и России вызывали конфликты, хотя и не столь острые. Например, американские нефтяные компании при поддержке правительства США начали активно использовать новые возможности для экспансии в странах бассейна Каспийского моря. Российские официальные представители рассматривали эти попытки не как честную рыночную деятельность по освоению новых рынков, а как посягательство на геостратегические интересы России{495}. Американские и российские дипломаты также по-разному оценивали контакты между военными США и пограничных с Россией стран{496}. С точки зрения американцев, эти отношения способствовали развитию интеграционных связей данного региона с Западом, гарантировали независимость отделившихся от России государств. Для русских это сотрудничество выглядело как окружение России.
В период первой администрации Клинтона решения, принимавшиеся американской стороной, отражали политику, направленную в целом на то, чтобы поощрить Россию к сотрудничеству, оказать ей помощь в проведении внутренних преобразований, укрепить позиции Ельцина и в целом не допустить ситуации, которую можно было бы назвать «потерей России». Администрация открывала перед Россией широкие возможности для сотрудничества в запуске коммерческих спутников и участия в работе Международной космической станции, если она откажется от ракетной сделки с Индией. В апреле 1993 года в Ванкувере Клинтон предложил Ельцину помощь в финансировании строительства квартир для офицеров, которое должно было облегчить решение проблемы вывода российских войск из стран Балтии. Новая американская администрация также отказалась от характерной для администрации Буша односторонней ориентации на угрозу применения санкций в отношении Украины и ее международной изоляции в случае отказа от принятия неядерного статуса и сделала стратегический акцент на сотрудничество с ней. Администрация Клинтона пообещала распространить на Украину действие программы помощи Нанна-Лугара и предоставить ей возможность участия в заключенной с Россией сделке о предоставлении компенсации за высокообогащенный уран из демонтированных ядерных боеголовок (одновременно давая понять, что угроза изоляции Украины сохраняется). Администрация также постаралась задержать расширение НАТО до того момента, когда переизбрание в июле 1996 года Бориса Ельцина гарантировало участие России в миротворческих силах в Боснии, созданных в конце 1995 года, и разрядило обстановку вокруг Договора об обычных вооружениях в Европе. Она также попыталась найти адекватные способы побудить Россию отказаться от помощи Ирану в развитии программы ядерного оружия.
Все деятели администрации, отвечавшие за политику США в отношении России, лихорадочно старались не допустить, чтобы какая-то проблема могла ослабить позиции Ельцина, способствовать возврату коммунистов или победе Владимира Жириновского и его союзников-фашистов. Тревога относительно способности Ельцина удержаться у власти сохранялась вплоть до президентских выборов в июле 1996 года. Помощник Тэлботта Виктория Нуланд вспоминает: «В моей памяти вся первая администрация Клинтона связана с попытками обеспечить выживание демократов и проведением с ними в жизнь непопулярных «западнических» решений. Все, что делалось, было так или иначе связано с этими двумя проблемами. Оглядываясь назад, можно легко забыть, насколько хрупким все было в то время… вплоть до июля 1996 года». Все вопросы, которые будут рассматриваться ниже, по словам Нуланд, «были исключительно трудными, ни в чем не было уверенности, и каждая из проблем была лакмусовой бумажкой, позволявшей нам сказать, что они все еще были на правильном пути»{497}.
Несмотря на то что в 1993-1994 годах появились признаки реального партнерства, напряженность в отношениях, касавшихся национальной безопасности, возрастала, поскольку у США были и другие внешнеполитические интересы в мире помимо России. Поскольку Россия оставалась слабой, Соединенные Штаты, преследуя собственные интересы, ожидали, что Ельцин, несмотря на все воинственные заявления, будет поддерживать США. В вопросе расширении НАТО и использования сил НАТО на Балканах Соединенные Штаты могли действовать практически в одностороннем порядке, и России ничего не оставалось, как соглашаться с подходом США» Но в отношении Ирана, где Соединенным Штатам была нужна помощь России, чтобы повлиять на него, такой подход в конечном счете себя не оправдал.