Прокурорская деятельность в Российской Федерации

Бобренев Владимир Александрович

Началом перестроечных процессов стало принятие Первым Съездом Народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозглашавшей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вслед за этим встал вопрос о проведении судебной реформы. В Комитете Верховного Совета РСФСР по законодательству из известных юристов была сформирована рабочая группа по подготовке Концепции судебной реформы, предусматривающей не только реформирование судебной системы и судопроизводства, но и преобразование российской прокуратуры.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801—1 Концепция судебной реформы в РСФСР получила одобрение.

Концепция

наряду с проблемами реформирования судебной системы и судопроизводства содержала специальную главу «Прокуратура», посвященную вопросам развития института прокурорского надзора.

Авторы Концепции судебной реформы исходили из того, что традиционная для советского периода «общенадзорная функция» прокуратуры, имеющая значение «державного орудия принуждения», обречена на постепенное отмирание. В Концепции закреплялась идея о необходимости общего ограничения прокурорских полномочий и активности прокурора, как в судебной, так и досудебной стадиях уголовного процесса [22] .

22

Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992. С. 57–63.

В Законе РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1-Ф3 [23] , принятом спустя менее трех месяцев после одобрения Концепции судебной реформы, о надзоре прокуратуры за министерствами, ведомствами и государственными комитетами федерального уровня уже ничего не говорится. В части 1 ст. 2 Закона устанавливалось: прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Было устранено понятие «высший надзор» в качестве основной функции прокуратуры, а перечень поднадзорных субъектов был неопределенный и начинался он с уровня местных представительных органов. Структуры федерального уровня органов прокуратуры в законе не упоминаются. Иными словами, в Законе «О прокуратуре РСФСР» наглядно проявилась обозначенная в Концепции судебной реформы линия на ослабление надзорной деятельности прокуратуры.

23

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Новым в прокурорской деятельности стало установление судебного контроля законности и обоснованности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, инициированное Верховным Судом РФ, которая на стадии предварительного расследования по абсолютному большинству уголовных дел применялась с санкции прокурора.

Новелла была воспринята неоднозначно и прежде всего самой прокуратурой, что во многом было обусловлено отсутствием в уголовно-процессуальном законодательстве соответствующей правовой нормы. Поступавшие жалобы на необоснованность ареста традиционно рассматривались прокурором, то есть органом, который его и санкционировал, а потому большинство таких обращений оставлялись без удовлетворения.

Однако в октябре 1991 г. Верховный Суд РФ принял к своему рассмотрению жалобу адвоката А. В. Клигмана на заключение под стражу его подзащитного В. Ф. Грушко (обвиняемого по уголовному делу ГКЧП), основываясь на Декларации о государственном суверенитете РСФСР, объявившей приверженность РСФСР общепризнанным принципам международного права, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах, принятому резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г., ч. 1 ст. 9 которого гласит: каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит

право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

Именно с этого времени стала формироваться практика судебного контроля законности и обоснованности ареста и заключения под стражу в качестве меры пресечения, санкционированных прокуратурой. Так, если в 1992 г. судами было рассмотрено 14387 жалоб на аресты и заключение под стражу с санкции прокуроров, то в 1996 г. – 71373 таких жалобы. Одновременно уменьшалось число удовлетворенных жалоб, что стало положительным результатом введения судебного контроля и повышения принципиальности прокуроров к даче санкций [24] .

24

Лебедев В. М. Судебная власть в современной России. СПб.: Лань, 2001. С. 80, 81.

В дальнейшем вопросы применения заключения под стражу в качестве меры пресечения, ареста, продления их сроков, а также производства обысков, прослушивания телефонных переговоров, контроля переписки, почтовых отправления и телеграфных сообщений были выведены из ведения прокуратуры и перешли к компетенции судебной власти.

Следует также отметить, что в первоначальной редакции Закона РФ 11 марта 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор наделялся правом законодательной инициативы, полномочиями по внесению представлений в Конституционный Суд РФ, если он усматривал в постановлении Пленума Верховного Суда РФ несоответствие Конституции РФ и по другим вопросам. Конституция РФ (1993) указанных полномочий Генеральному прокурору РФ не предоставляла.

Однако положение стало меняться. В государстве и обществе возобладала точка зрения о том, что по мере развития Российской Федерации как демократического правового государства значение института законности будет неизбежно возрастать. Это сразу повлекло существенную корректировку правовой и организационной регламентации прокурорской деятельности, а также статуса самой прокуратуры как важного государственного правозащитного института.

В редакции Закона о прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ многие положения закона о прокуратуре 1992 г. были существенно переработаны и дополнены, в результате был определен более высокий статус, как для прокуратуры, так и для прокурорских работников. Сменились акценты в прокурорской деятельности: центральное место было отведено защите прав и свобод человека и гражданина, что стало составной частью всех надзорных и иных функций прокурорской деятельности.

В Законе указывалось, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на прокуратуру возложено выполнение следующих основных функций (ст. 1 Закона):

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;