Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

В соответствии с Биалером второй тип административной власти характеризует сталинское время, а третий - эпоху Л. И. Брежнева. Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советское время следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности. [59]

59

См.: Королев С. А. Искус корпоративности и мутации системы: советская бюрократия в структурах

политической власти // Бюрократия и общество. М.: ВИНИТИ, 1991. С. 140–141.

Политическая наука выделяет и другие типы власти бюрократии. В подавляющем своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политической элиты и власти аппарата.

В 60-е годы ХХ века одну из форм взаимодействия политики и управления разработал Ш. Эйзенштадт - один из первых основателей теории модернизации. Он выделил три варианта такого взаимодействия.

Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков. Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависят от его политического покровителя.

Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия - это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества.

Транзитная форма – определяет бюрократию в качестве самодостаточной силы. Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти. [60]

60

См.: Timsit G. Administrations et 'etats: 'etude compar'ee. Paris, 1987. P. 130–131. См. также: Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование обществ. Сравнительное изучение цивилизаций / пер. с англ. А. В. Гордона. М.: Аспект Пресс, 1999.

В концепции Эйзенштадта прослеживается взаимосвязь и зависимость типа бюрократического управления от характера политического режима, что обусловливает не только сильные стороны, но и недостатки его теории. Они заключаются в однозначности критериев классификации моделей взаимодействия политики и бюрократии.

Весьма реалистичный тип взаимоотношения политики и бюрократии предлагают Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман, но их типология более всего относится к так называемым «западным демократиям».

Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют. Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.

В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации своей деятельности. Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией. Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует. Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция - разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз,

церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни границу такого разграничения определить трудно, но оно имеет большое значение.

Реальная модель. Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции. За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками - четкой стратегической направленности решений. Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.

Конвергирующая модель. Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений. Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей. Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований.

Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними. [61]

61

См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1999. С. 48–50. См. также: Timsit G. Administrations et 'etats: 'etude compar'ee. P. 134–135.

Своеобразный вариант процесса, как могут взаимодействовать власть политиков и чиновников, предлагает английский ученый К. Сикстон, который, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника - быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Вторая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Суть третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых», министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие - процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимодополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников. [62]

Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять моделей соотношения политики и управления.

Первая модель предполагает, что государственный чиновник является послушным исполнителем воли своего начальника.

62

См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. С. 48–50.