Типы лидеров, Браун Арчи

Типы лидеров

на обложку

Браун Арчи

Шрифт:

В условиях демократии коллективное руководство осуществляется политическими партиями. Хотя у партий часто бывает плохая репутация, а членство в них значительно сократилось во многих странах за последние полвека, они остаются обязательным элементом функционирования демократии, обеспечивают связность политического процесса и предоставляют широкие возможности для политического выбора и определенную степень подотчетности [68] . Если, согласно широко бытующему мнению, электорат голосует именно за конкретного лидера, а не за политическую партию или программу, то не должно быть ничего особенно плохого в том, что помощники главного лидера более влиятельны, чем высшее руководство правящей партии. Однако, как уже замечалось и как будет показано в главе 2, рассмотрение голосования на всеобщих демократических выборах как голосования за или против отдельно взятого лидера является в лучшем случае огромным дезориентирующим упрощением.

См.: Richard Gunther, Jos'e Ram'on Montero and Juan J. Linz (eds.), Political Parties: Old Concepts and New Challenges (Oxford University Press, Oxford, 2002).

Когда лидер демократической партии, прекрасно сознающий политический позор своего возможного отстранения, говорит, по сути, «либо поддерживайте меня, либо гоните меня вон», он обычно тем самым утверждает свои притязания на роль верховного арбитра [69] . Тем не менее идея того, что один и тот же человек может быть самым компетентным судьей в любых политических вопросах, является странной точкой зрения для демократического общества. Бывший британский премьер Тони Блэр писал, что «сильный лидер нуждается в лояльных сторонниках», добавляя: «Если вы считаете, что руководство ошибается или существенно

заблуждается, меняйте лидеров, но не оставляйте лидера без поддержки» [70] . Глава администрации Блэра Джонатан Пауэлл посвятил целую книгу подробному описанию способов, с помощью которых политический лидер может и должен максимизировать власть над коллегами и партией [71] . Чем больше лидер отдаляется от других избираемых политиков, тем больше возрастает влияние его советников, назначаемых невыборным путем, – таких, как Пауэлл. Действительно, личная роль последнего в подготовке назначений министров выглядит в его «мемуарах-учебнике» просто гигантской, несмотря на всю его приверженность идее «сильного лидера» и стараниям подать Блэра именно в таком свете. Пауэлл, очевидно считающий афоризмы Макиавелли вполне применимыми в условиях демократии, пишет: «Всякий раз, когда на смену сильному премьер-министру приходит слабый, делается заявление, что правительство будет работать на коллегиальной основе, однако на самом деле подразумевается, что новый премьер не обладает достаточной властью для эффективного самостоятельного руководства» [72] .

Исключением из этого правила была отставка действующего премьер-министра Джона Мейджора с должности лидера Британской консервативной партии в июне 1995 года, предпринятая им с целью принудительного назначения новых выборов на этот пост. Мейджор не претендовал на монопольное мнение, но перед лицом постоянных выпадов в адрес правительства со стороны консерваторов-заднескамеечников он счел нужным продемонстрировать, кто обладает большей поддержкой. На выборах его оппонент Джон Редмонд получил 89 голосов, а сам Мейджор – 218. Количество голосов против действующего премьера было слишком значительным (особенно если добавить к ним восемь воздержавшихся и двенадцать испорченных бюллетеней), и Мейджору удалось лишь весьма незначительно укрепить свой авторитет. Впрочем, этого оказалось достаточно, чтобы он продолжил работу до следующих выборов в мае 1997 года. См.: John Major, The Autobiography (Harper Collins paperback, 2000), pp. 617–647.

Blair, A Journey, p. 545.

Powell, The New Machiavelli.

Там же, p. 59.

Сегодня лишь немногие будут согласны с Томасом Карлейлем, говорившим: «История того, что человек совершил в этом мире», есть, «в сущности, история великих мужей, потрудившихся здесь, на Земле» [73] . И не только потому, что Карлейль забыл о великих женщинах. Тем не менее готовность, с которой политики и журналисты устремляют свои ожидания и надежды лишь на одного человека во власти, отдает глубоко ошибочным карлейлевским пониманием истории. То, в какой степени и «политический класс», и широкие слои общественности считают приемлемой идею возвышения одного лидера над всеми остальными в условиях демократического правления, не может не озадачивать. Порождаемые в этой связи ожидания означают, что главы правительств могут приобретать еще больший политический вес, чем это подразумевается их должностью. Благодаря изменению взглядов на рамки допустимого для президента или премьера их властные полномочия могут переопределяться и в отсутствие каких-либо явных конституционных изменений.

Thomas Carlyle, On Heroes, Hero-Worship, and The Heroic in History (Chapman & Hall, London, 3rd ed., 1846), p. 1.

Это произошло даже в Соединенных Штатах с их уникально высоким почтением к конституционным нормам. Первая статья американской Конституции предоставляет право объявления войны конгрессу. Президент страны как Верховный главнокомандующий может применить силу в случае агрессии против Соединенных Штатов, но во всех остальных случаях, следуя букве основного закона страны, он может прибегнуть к военным действиям лишь с разрешения конгресса [74] . Одним из наиболее заметных и последовательных критиков смещения полномочий на ведение военных действий от конгресса к президенту был Луис Фишер, в течение четырех десятилетий работавший в аппарате конгресса старшим специалистом по разделению властей [75] . Он считает, что президенты Гарри Трумэн, Линдон Джонсон, Рональд Рейган и Джордж Буш-мл. выходили за рамки своих конституционных полномочий, приступая к военным действиям до одобрения конгресса. В числе конкретных примеров – вьетнамская война 1964–1975 гг. и войны двадцать первого столетия в Афганистане и Ираке. Фишер считает, что, уступая внеконституционные права президенту, не настаивая на собственных прерогативах и на критическом изучении операций с участием американских вооруженных сил, конгресс проявлял излишнюю пассивность. Он утверждает, что и республиканцам, и демократам «нужно переосмыслить обоснованность президентских войн», а законодатели «должны быть готовы к использованию всей широты своих полномочий» [76] .

Louis Fisher, Presidential War Power (University of Kansas Press, Lawrence, 2nd ed., 2004); and David Gray Adler, ‘Louis Fisher on the Constitution and War Power’, PS: Political Science and Politics, vol. 46, No. 3, 2013, pp. 505–509.

В связи с точкой зрения Фишера можно сделать два замечания общего характера. Первое состоит в том, что конгресс как таковой остается одним из самых могущественных законодательных органов мира. Благодаря разделению властей он способен расстраивать планы исполнительной власти успешнее, чем подавляющее большинство его аналогов в других странах (следует отметить, правда, что в первую очередь это относится к вопросам внутренней политики). Второе замечание состоит в том, что президент обладает намного большей демократической легитимностью, чем сенат (в отличие от палаты представителей). По сравнению с другими верхними палатами сенат на редкость нерепрезентативен по отношению к населению страны в целом. (Разумеется, еще меньше демократической легитимности у британской палаты лордов, ранее формировавшейся по наследственному принципу, а ныне в основном по назначению. Однако теперь это совещательный и ревизионный орган, уже не обладающий правом вето.) Равное представительство в сенате каждого из штатов означает, что голос сенатора от Вайоминга весит почти в семьдесят раз больше голоса сенатора от неизмеримо более населенной Калифорнии. См.: Alfred Stepan and Juan J. Linz, «Comparative Perspectives on Inequality and the Quality of Democracy in the United States», Perspectives on Politics, Vol. 9, No. 4, 2011, pp. 841–856, esp. 844 and 846. Кроме того, по сравнению с подавляющим множеством законодательных органов других стран сенат сильнее влияет на назначения федеральных чиновников (больше, чем палата представителей) и формирование правительства. Это касается и назначений на ключевые посты во внешнеполитических и оборонных ведомствах.

Fisher, Presidential War Power, esp. pp. 278–279.

Вместе с тем внешняя политика, включая важнейшие вопросы войны и мира, является той областью, в которой, начиная с середины двадцатого века, роль глав государств – и не только Соединенных Штатов – стала существенно более важной. Этому во многом способствовало беспрецедентное возрастание скорости коммуникаций, оказавшее огромное воздействие и на политическое руководство в целом.

Гигантскую роль сыграло создание международных телефонных каналов связи. Первый трансатлантический телефонный разговор состоялся лишь в 1915 году, а регулярная связь между континентами установилась к концу 1920-х годов. Развитие воздушного транспорта улучшило внешнеполитические контакты. Прилет Невилла Чемберлена на самолете в Мюнхен на злополучную встречу с Адольфом Гитлером в 1938 году был весьма необычным явлением для своего времени. Предшественник Чемберлена Стэнли Болдуин вообще никогда не поднимался на борт самолета. Однако он был последним британским премьером, избегавшим воздушного транспорта. Во время Второй мировой войны важнейшие встречи лидеров союзных государств, противостоявших Гитлеру, проходили в Касабланке, Тегеране и Ялте, а сразу после победы над нацистской Германией – в Потсдаме. В послевоенную эпоху обычным явлением стали «переговоры в верхах» между потенциальными противниками и регулярные личные встречи с зарубежными союзниками. Как только более частые личные контакты между главами государств стали технически осуществимы, дипломатия перешла на высший политический уровень, а роль не только парламентов, но и послов, и даже министров иностранных дел несколько снизилась.

Таким образом, новые технологии,

сделавшие возможной мгновенную связь между высшими руководителями, оказали глубокое воздействие на способы взаимодействия между правительствами во внешнеполитических вопросах. Интернет существенно расширил информационное давление на политиков, и в первую очередь на лидеров. Все вместе взятые, эти изменения постепенно сокращали роль законодательной власти в военной политике, а кроме того, означали, что глава правительства не может полностью отдать дипломатию в ведение Министерства иностранных дел даже при наличии такого желания. Тем не менее возросшая скорость коммуникации не является достаточным основанием для того, чтобы сосредотачивать дипломатические вопросы, и особенно решения, связанные с войной и миром, в руках главы исполнительной власти, будь то президент Соединенных Штатов или премьер-министр европейского государства. Подготовка военной операции требует времени, и это один из аргументов, которые используют руководители исполнительной власти, утверждая, что специфика существующих мировых угроз и вытекающая из нее необходимость быстрого реагирования означают, что они обладают исключительным правом решать вопрос о применении силы. Как утверждает Фишер, в американской ситуации слишком сильный акцент делался на быстроту реакции и существовало слишком большое доверие к мнению президента. Он пишет, что «если нынешние угрозы национальной безопасности настолько велики, то не менее велик и риск президентского просчета и расширения границ его власти, что дает еще больше оснований настаивать на тщательном изучении и утверждении силовых решений конгрессом. В современных условиях президентские решения нуждаются в более, а не менее тщательной проверке» [77] .

Там же, pp. 261–262.

В сентябре 2013 года президент Барак Обама совершенно неожиданно запросил одобрение конгресса на удары по ряду целей в Сирии в качестве реакции на использование режимом Асада химического оружия в гражданской войне. Однако это решение было мало связано с желанием следовать букве американской конституции. В первую очередь оно диктовалось заботой о внутренней легитимности и желанием разделить ответственность за военные действия после скандалов с Ираком и Афганистаном. К этому моменту прецедент запроса одобрения у законодателей уже был создан британским премьером Дэвидом Кэмероном. Палата общин дала правительству почти неслыханный отпор и отказалась поддержать любые силовые действия, полностью исключив тем самым британское участие в ударах по целям в Сирии. Известие об этом способствовало расширению дискуссии по данному вопросу в конгрессе и в целом в Соединенных Штатах, и победа Белого дома стала отнюдь не очевидной. Помимо членов обеих палат и обеих партий (особенно демократов), опасавшихся, что американское военное вмешательство лишь осложнит и без того тяжелую ситуацию, в дискуссии участвовал целый ряд республиканцев, желавших просто поспособствовать поражению Обамы.

На пресс-конференции в Лондоне 9 сентября 2013 года госсекретарь Джон Керри заявил, что у Башара Асада есть единственный способ избежать военного вмешательства – в недельный срок полностью передать все запасы химического оружия. («Но он не будет этого делать. Да это и невозможно по объективным причинам».) За слова Керри зацепился его российский коллега, министр иностранных дел Сергей Лавров, который немедленно выступил с инициативой принудить Асада сдать все химическое оружие. Россия пользовалась в Сирии наибольшим влиянием, а президент Владимир Путин был в первых рядах противников предполагаемого американского военного вмешательства. Обама охотно отреагировал на это, отложив и ракетный удар, и, соответственно, голосование в конгрессе. Начало процесса химического разоружения Сирии под контролем международных наблюдателей на базе договоренностей Керри с Лавровым имело двойной положительный эффект для американского президента (не говоря уже о том, что это была в некотором смысле победа российской дипломатии). Это означало уход от риска провала важной президентской внешнеполитической инициативы в конгрессе и, что еще более важно, повышало вероятность достижения промежуточной цели – ликвидации сирийского химического вооружения – без совершенно непредсказуемого в своих последствиях одностороннего военного вмешательства. Этот итог стал непредвиденным результатом внесения вопроса на рассмотрение конгресса, но при этом у всех вовлеченных сторон появилось время на размышление и на последующие переговоры. Такое решение не положило конец гражданской войне, подавляющее большинство жертв которой было убито не химическим оружием. Однако оно привело к американо-российскому сотрудничеству по данной проблематике, что сделало перспективу мирной договоренности об окончании конфликта несколько более ясной, чем ракетные удары, которые неизбежно повлекли бы за собой жертвы среди гражданского населения [78] .

Cf. James Blitz, ‘A long week: Putin’s diplomatic gambit’, Financial Times, 14 September 2013.

Пример Трумэна

Гарри Трумэн – один из президентов, которых критикуют за использование вооруженных сил без одобрения конгресса. Помимо этого, в 1950 году его решение о развертывании войск в Корее дало старт притязаниям исполнительной власти на право инициировать военные действия [79] . Однако чрезвычайно важно то, что это был не односторонний акт со стороны Соединенных Штатов. Трумэн заручился разрешением на военную операцию от Организации Объединенных Наций. Американский контингент был основой международных сил под эгидой ООН, которые были направлены для защиты Южной Кореи от нападения коммунистов с Севера [80] . Более того, Трумэн относился к тому типу руководителей, которые действительно готовы прибегать к помощи коллективного разума при решении самого широкого круга стоящих перед ними задач. Вполне понятно, что большинство политиков, достигающих высокого должностного положения, и особенно те, кто находится на высших постах, отличаются амбициозностью и склонностью в полной мере наслаждаться своей властью и авторитетом. Однако есть и те, кто, не в полной мере соответствуя этому обобщению, являет собой пример наиболее эффективных государственных руководителей. К их числу относился и Трумэн. Он не был ни переосмысливающим, ни тем более преобразующим лидером, но действовал успешно. Если желание иметь «сильного руководителя» в лице единственного человека открывает путь к идолопоклонству, то это не означает отсутствия потребности в руководстве как таковом. Его источником может и должен быть высший государственный чин, но оно также может и должно исходить от других членов демократически избранного правительства.

Fisher, Presidential War Power, pp. 81–104.

По мнению Фишера, однако, резолюции Совета Безопасности ООН имеют меньшее значение, чем американская Конституция. Первые он считает не более чем «заманчивыми, но сомнительными источниками власти» (Там же, p. 81).

Вынужденно ставший вице-президентом, Трумэн и президентом Соединенных Штатов стал вынужденно – к высшему государственному посту его привела смерть Франклина Рузвельта в 1945 году. Его репутация как президента с годами выросла, а возглавляемая им администрация заложила прочные основы послевоенного порядка как в Америке, так и в Европе [81] . Далекий от стремления контролировать все и вся, Трумэн был готов передать максимум полномочий во внешнеполитических вопросах своим госсекретарям – сначала генералу Джорджу Маршаллу, а затем Дину Ачесону. В начале своего президентства он не доверял их ведомству, отмечая в дневниковых записях, что «ребята в полосатых брюках» или «умники» из «государственного департамента, как обычно, выступают не в интересах США» [82] . В этом отношении он походил на Маргарет Тэтчер, которая, по замечанию ее внешнеполитического советника сэра Перси Крэддока, считала британский Форин Оффис «пораженцами, даже коллаборационистами». Тэтчер разделяла точку зрения, что это «министерство, которое печется об иностранцах примерно так же, как министерство сельского хозяйства печется о фермерах», которую Крэддок приписывает ее ближайшему союзнику по кабинету Норману Теббиту [83] . Однако, в отличие от Тэтчер, взгляды Трумэна изменились. Хотя право американского президента определять внешнеполитический курс (кроме права на объявление войны) намного тверже закреплено Конституцией по сравнению с аналогичным правом премьера в парламентской системе, Трумэн относился к Маршаллу и Ачесону с огромным уважением и не делал ничего, умаляющего их полномочия.

Тем не менее многие считают решение Трумэна применить атомную бомбу против двух густонаселенных японских городов громадным пятном на его биографии. Говорилось о том, что «показательное испытание на ненаселенной территории было бы намного более гуманным средством достижения той же цели», то есть быстрого окончания мучительной для обеих сторон войны в Японии. См.: Richard F. Haynes, The Awesome Power: Harry S. Truman as Commander in Chief (Louisiana State University Press, Baton Rouge, 1974), p. 269.

Robert L. Beisner, Dean Acheson: A Life in the Cold War (Oxford University Press, Oxford, 2006), p. 27.

Percy Cradock, In Pursuit of British Interests: Reflections on Foreign Policy under Margaret Thatcher and John Major (John Murray, London, 1997), p. 24.