Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика
Шрифт:
В системе высшего образования нормативно-подушевой принцип распределения ресурсов в экспериментальном порядке апробируется сейчас в трех регионах России. В этой сфере повышение эффективности может быть достигнуто за счет дифференциации норматива в зависимости от «качества» студента, которое определяется результатами сдачи выпускником школы Единого государственного экзамена и получения соответствующей категории Государственного именного финансового обязательства (ГИФО). Система ГИФО (если эксперимент по ЕГЭ-ГИФО окажется успешным) начнет в полном объеме функционировать с 2005 года. Эффект от притока дополнительных внебюджетных средств в систему высшего образования, связанный с переходом на финансирование вузов на основе ГИФО, можно оценить в 2005 году в 13 %, что может дать относительную экономию бюджетных
4. Оптимизация сети образовательных школ при переходе на нормативное подушевое финансирование.
Как показывает опыт пилотных регионов, при переходе на нормативно-подушевое финансирование начинает интенсивно реструктурироваться сеть общеобразовательных школ. Эффект — высвобождение до 10–15 % годового объема средств территориального бюджета, что происходит в течение трех-пяти лет, пока идет основной процесс оптимизация сети. В силу этого потери от неоптимальности сети общеобразовательных школ в целом по стране можно оценить в 13–20 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.
5. Повышение эффективности планирования и использования средств, выделяемых на федеральные целевые программы.
Эти программы (кроме Федеральной программы развития образования, призванной обеспечить комплексное развитие системы образования, ее материальной базы, кадрового и информационного потенциалов) направлены на решение конкретной задачи совершенствования образовательной сферы.
Однако в силу общего дефицита средств ФЦП в их нынешнем виде, как правило, обеспечивают лишь определенное увеличение текущего финансирования ряда областей и решение ряда локальных проблем, не давая системного и устойчивого эффекта. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на ФЦП, требует четкого определения приоритетов в системе образования и концентрации ресурсов для решения приоритетных задач. В настоящее время потери от неэффективности построения ФЦП и их нескоординированности между собой можно оценить в 0,3 млрд. руб. по всем ФЦП, реализуемым до 2005 года.
6. Совершенствование межбюджетных отношений.
Большое значение в повышении эффективности использования бюджетных средств имело бы изменение подхода к межбюджетным отношениям в сфере образования. Переход к системе стимулирующих субвенций, получение которых связывалось бы с проведением определенной экономической политики в региональных системах образования, позволит, по экспертным оценкам, повысить эффективность использования бюджетных средств (средств ФФПСФ) по этому направлению на 40–60 %. Это означает, что потери только средств федерального бюджета за счет неэффективности организации межбюджетных отношений составляют 5–7,5 млрд. руб. в год. Общий итог показан в таблице 21.
Таблица 21. СВОДНАЯ ОЦЕНКА ПОТЕРЬ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ОБРАЗОВАНИИ
В сфере науки в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:
1. Упорядочение штатов НИИ государственного сектора.
В последние годы, несмотря на дефицит бюджетных средств, росло число государственных научных организаций. За 1994–2000 годы число таких организаций возросло почти на 100. Сегодня в федеральной собственности находится около 2,8 тысяч научных организаций (против 39 в США,45 — в Великобритании,82 — в Германии,96 — в Японии). За счет формирования новых институциональных единиц на 11 % увеличилась сеть научных организаций РАН: пополнение составило 45 единиц. В результате заметно уменьшившиеся в реальном выражении объемы бюджетного финансирования распределяются между организациями государственного сектора, количество которых растет. Такое дробление средств препятствует их концентрации на приоритетных направлениях исследований и разработок, снижает эффективность их использования в сфере науки.
Увеличение числа научных организаций сопровождалось серьезными сдвигами в структуре
При этом многие научные сотрудники, номинально числящиеся в штате академических и отраслевых НИИ, фактически занимаются иными видами деятельности, работая в других организациях. По оценке, почти половина ученых академических институтов имеет второе место работы.
Учитывая, что базовое финансирование научных организаций составляет порядка 18 млрд. руб., за счет упорядочения штатов этих организаций и соответствующего сокращения расходов на их содержание может быть получена экономия, оцениваемая в 7–9 млрд. руб. применительно к федеральному бюджету 2002 года.
2. Прекращение финансирования дублирующейся тематики из различных разделов федерального бюджета, совершенствование бюджетной классификации.
Наряду с разделом 06 научно-исследовательские работы финансируются также из других разделов федерального бюджета (например, в рамках раздела 24 «Исследование и использование космического пространства», Фонда Минатома России, научно-технических программ угольной промышленности, финансирования геологоразведочных работ, мониторинга окружающей среды, участия в международных научных исследованиях и др.). Эти расходы могут достигать 10 млрд. руб. Упорядочение системы планирования бюджетных расходов на науку позволит, по оценке, сэкономить до 30 % указанной суммы, высвободив, таким образом, до 3 млрд. руб. средств федерального бюджета.
Таблица 22. СВОДНАЯ ОЦЕНКА РЕЗЕРВОВ В СФЕРЕ НАУКИ
Выше было в основном отмечено нерациональное использование бюджетных средств, выделяемых на науку. В более широком плане, говоря о роли государства в развитии науки, следует сделать замечания, которые могли бы стать предметом для специальной дискуссии.
1. Наука не должна рассматриваться как область, содержащая большие резервы экономии государственных расходов. Так сложилось, что в России был создан мощный потенциал фундаментальной науки и прикладных НИОКР, особенно в отраслях, имеющих оборонные приложения. Этот потенциал нужно сохранить и приумножить, ибо наука составляет один из главных факторов прорыва России в экономику XXI века, в ряды развитых и процветающих стран.
2. Позиции российской науки, однако, ослаблены в течение последних 10 лет, как вследствие трансформационного кризиса, так и в силу торможения или, возможно, полной приостановки каких-либо структурных реформ в этой сфере. Существует убеждение, укорененное в среде академической научной элиты и энергично ею распространяемое, что главная беда нашей науки — рыночные реформы и вызванное ими резкое сокращение государственного финансирования. Это сокращение действительно имело место: за 1991–1998 годы почти в шесть раз, если брать только гражданскую науку; в восемь раз, если включить оборонные и космические исследования. Но то расточительное финансирование, которое имело место в советское время, особенно в связи с милитаризацией науки (до 70–75 % всех расходов на науку шли на военно-ориентированные НИОКР), оказалось непосильным для экономики и стало одним из факторов кризиса и распада планово-распределительной системы в целом. Такого масштаба и структуры расходов на науку уже не будет никогда. Тем более необходимо, учитывая стоящие перед наукой национальные задачи, осуществить в этой сфере структурные реформы, которые позволяли бы получать высокие научные и инновационные результаты при существенно более низких относительных затратах.