Российская бюрократия: проблемы и перспективы, Макарин Александр

Российская бюрократия: проблемы и перспективы

на обложку

Макарин Александр

Шрифт:

По мнению Виттфогеля, азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры. Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества. [54]

Критики теории Виттфогеля считают, что его подход сталкивается с рядом трудностей при объяснении возникновения политических систем азиатского типа в тех обществах, где ирригационное земледелие в силу климатических условий не могло иметь место. Несмотря на то, что Виттфогель предлагает учитывать факт воздействия «гидравлической системы» на другие страны, она, по мнению критиков, не является удовлетворительной. Ибо в периферийных странах устанавливалась не только деспотическая власть, но и другие формы власти.

См.: Wittfogel K. Oriental despotism: A comparative study of total power. New Haven: Yale University Press, 1963. P. 365.

Аналогом

теории «азиатского способа производства» является патримониальный тип бюрократии М. Вебера, который отличается от перечисленных выше подходов большей универсальностью. Суть этой теории, как ее понимал Вебер, в российской научной литературе наиболее точно воспроизведена М. Масловским. Он правильно замечает, что в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства:

• патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности.
– А. М.);

• господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть;

• для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников.

Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы. Чистые типы Вебер, как правило, объединял в пары. Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации. Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм - децентрализованной форме. Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них». [55]

Масловский М. Политическая социология бюрократии. М.: Институт социологии РАН, 1997. С. 11–13.

Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной моделью. Соответственно, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства. Основанные на этом способе производства империи Азии и Ближнего Востока отличались исключительной устойчивостью. Социальная структура подобных империй была одновременно проста и прочна. Государство вбирало в себя все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, так как все они составные части государственной структуры». [56]

Арон Р. Демократия и тоталитаризм: пер. с фр. М.: Текст, 1993. С. 34.

Если государство является единственным управляющим коллективным трудом, то привилегированными оказываются лица, так или иначе связанные с государством или представляющие его интересы, то есть преимущественно государственная бюрократия. Бюрократия - это наиболее привилегированный слой при «азиатском» способе общественной жизни. В таком обществе противоречия есть, но без классовой борьбы в сущностном смысле этого понятия. Классовая борьба в этом значении требует не только разнообразия общественных групп, но и способности данных групп самоорганизовываться, а также выдвигать и отстаивать свои требования. В обществах «восточного» типа образ жизни, структура и уровни доходов различаются по группам, но ни одна из групп не имеет необходимой автономии, следовательно, не противопоставляет себя другим. При «восточной» форме правления, соответственно, нет классов в сущностном смысле слова, но есть бюрократическая и государственная иерархия. Политическая власть абсолютна и неделима. Носитель верховной власти провозглашает свою приверженность определенной религии или идеологии, опираясь при этом на бюрократию.

«Европейская государственность, считает Пастухов, ускоряет разрушение естественных отношений и способствует быстрому развитию социальных. Таким образом, она создает предпосылки для саморазвития - главной черты государства как такового в его отделившейся

от общества сущности. Европейское государство совершает историческую эволюцию, то есть восходящее развитие из своей основы и в соответствии с собственными внутренними закономерностями. Азиатское государство исторически трансформируется, то есть видоизменяется, под воздействием внешних факторов, прежде всего экономических, в процессе формирования мирового рынка, а также отношений с более активной европейской цивилизацией». [57]

Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 64.

В ХХ - начало ХХI века «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только султанисткий «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутинно-бюрократический».

В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и «рутинно-бюрократический принцип», бюрократия действует своеобразно, а именно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции. Но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление, как и прежде, не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено, ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов, но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть и поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.

Иначе говоря, система власти и управления в таких обществах обладает некоторыми рациональными чертами, но с признаками патримониализма. Бюрократию в этих условиях характеризует личностный, а не формально-правовой характер отношений между политиками и аппаратом управления. В основе власти аппарата лежит присвоение им должностного положения и обусловленных этим положением привилегий.

С позиции исторического подхода выделяется и несколько отличный подход классификации бюрократических структур. «Первый тип - это военно-административная бюрократия родоплеменных и первых, небольших по масштабам территорий и численности населения, государств. Второй тип - это имперский тип бюрократии, отличающийся от первого по масштабам подчиненной ему территории и количеству населения, а также наличием специализированных форм управления, его дифференциацией. Общим моментом у этих двух исторических типов является их нерасчлененность, синкретность “власти-собственности”, которая принадлежит высшему руководству или вождю-лидеру. Третий исторический тип - это современная нам бюрократия; ее главная отличительная черта - это разделение власти на политическую и экономическую». [58] Другие особенности, как считает П. М. Шишко, заключаются в росте аппарата управления, его дальнейшей дифференциации и специализации, переходе на заработную плату чиновников, получаемую от государства, в отличие от института «кормления», который характерен для предшествующих типов бюрократического управления.

Шишко П. М. Политико-социологические основания концепции бюрократии. СПб.: Институт сервиса, 1999. С. 78–79.

Такая классификация бюрократии имеет свои недостатки. Она изначально предполагает единство форм бюрократического управления на различных этапах человеческой истории, не учитывает переходные и смешанные типы административной власти. Применительно к современному чиновничеству не ставит вопрос поиска нового качества управления.

Для сравнительного измерения западных и советских моделей американским политологом С. Биалером предложен несколько отличный от предыдущего, но имеющий аналогичные недостатки, подход. Он рассматривает бюрократию с позиции ее сущности и роли в современном обществе, а точнее, политики и управления, выделяя три типа бюрократии.

Первый тип – это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.

Второй тип – это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в виде монарха, вождя и т. д.

Третий тип – корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров. Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе.