Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

Грачева Елена Юрьевна

3. Понятие «казначейское исполнение бюджетов» можно рассматривать в двух аспектах: широком и узком. В широком смысле данное понятие является характеристикой типа исполнения бюджетов, отражающей участие в бюджетном процессе на стадии исполнения в качестве «кассиров» бюджетов специализированных казначейских органов. Казначейское исполнение бюджетов в узком смысле определяется диссертантом как способ кассового исполнения бюджетов через специализированные исполнительные органы государственной власти и (или) местного самоуправления, обеспечивающие учет и целевое расходование бюджетных средств путем реализации возложенных на них законодательством специальных полномочий по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджетов, других полномочий в ходе кассового исполнения бюджетов.

4. Предлагается классификация субъектов финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов по двум признакам:

– по

характеру выполняемых функций: 1) субъекты, выполняющие специальные функции в ходе кассового исполнения бюджетов, и 2) субъекты, обеспечивающие реализацию специальных функций. Первую группу составляют исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, организующие исполнение соответствующих бюджетов, а также осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств. Вторую группу образуют Центральный банк РФ и его учреждения, уполномоченные кредитные организации, главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов;

– по содержанию имеющихся у них полномочий: субъекты, осуществляющие кассовые полномочия, и субъекты, осуществляющие распорядительные полномочия. В то же время данная классификация является условной, поскольку у субъекта, осуществляющего кассовые полномочия, как правило, имеются и распорядительные функции.

5. Правоотношения в области кассового исполнения бюджетов представляют собой отношения, урегулированные нормами бюджетного права, участники которых, являясь носителями юридических прав и обязанностей, реализуют содержащиеся в этих нормах предписания по порядку кассового исполнения бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования. Правоотношения в рассматриваемой сфере, обладая всеми признаками финансовых и, в частности, бюджетных правоотношений, имеют свои отличительные особенности. Они складываются по поводу применения установленных законом форм и порядка осуществления кассовых операций со средствами бюджетов при их поступлении и расходовании. Полномочия субъектов данных правоотношений всегда связаны с обеспечением совершения кассовых операций со средствами бюджетов. Положение участников данных правоотношений, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов и выполняющих распорядительные функции, характеризуется отсутствием прямых отношений власти и подчинения. Для данной группы правоотношений характерно использование по отношению к ним договорно-правового способа правового регулирования, причем путем заключения как публично-, так и частноправовых договоров (банковского счета), т.е. они могут изменяться не только на основе предписаний в правовых актах, но и на основе соглашений. При этом правоотношения, связанные с заключением публично-правовых договоров, отличаются большой степенью диспозитивности, поскольку предоставляют их субъектам свободу выбора в определении условий, хотя и в рамках, определенных законом.

6. Обосновывается необходимость уточнения ст. 218 БК РФ, которая не относит к исполнению бюджетов по доходам деятельность по зачислению доходов на счета Федерального казначейства, распределению поступлений по уровням бюджетной системы и их учету. Предлагается при установлении границ правоотношений по исполнению бюджетов по доходам руководствоваться моментом, с которого права требования в отношении перечисляемых денежных средств переходят к государству (муниципальному образованию), т.е. моментом их списания со счета плательщика. При прохождении данных денежных средств, начиная с корреспондентского счета банка плательщика, затем счетов Федерального казначейства по учету и распределению доходов бюджетной системы Российской Федерации и до зачисления их на единые счета бюджетов, субъект права собственности на них не меняется. И банки, и Федеральное казначейство, оперируя со средствами бюджетов, подлежащими зачислению на единые счета бюджетов, действуют в интересах Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования, исполняя свои публично-правовые обязанности. Поступающие на счета Федерального казначейства денежные средства становятся доходом соответствующего бюджета не с момента распределения их Федеральным казначейством и зачисления на единый счет соответствующего бюджета, а с момента уплаты их плательщиком. Данные положения должны быть закреплены на законодательном уровне.

7. Обосновывается необходимость внесения изменений в ст. 219 БК РФ, включив в исполнение бюджетов по расходам непосредственное осуществление кассовых выплат с единых счетов бюджетов, поскольку это является неотъемлемой частью процесса исполнения бюджетов, наполняющей данную деятельность реальным содержанием, и способствует достижению конечной цели.

8. Доказывается, что императивное требование БК РФ об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства является обоснованным и соответствующим конституционным положениям. В данном вопросе предлагается исходить из понимания принципа самостоятельности субъектов Федерации (муниципальных образований) при исполнении бюджетов как устанавливающего их исключительные полномочия по распоряжению средствами своих бюджетов и определению направлений их расходования. Такое понимание вышеназванного принципа, указывает на отсутствие необходимости в сохранении в действующем правовом регулировании норм, позволяющих при

определенных условиях субъектам Федерации самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание собственных бюджетов, а также бюджетов входящих в его состав муниципальных образований (ч. 5 ст. 215.1 БК РФ). Кроме того, представляется возможным расширение полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований путем наделения их функциями по открытию и обслуживанию лицевых счетов распорядителей, получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета данных уровней бюджетной системы Российской Федерации, санкционированию ими расходов этих бюджетов по правилам, устанавливаемым в том числе правовым актом субъекта Федерации (муниципального образования). Однако расширение полномочий Федерального казначейства в отношении указанных бюджетов должно происходить с одновременным введением мер и способов защиты прав и законных интересов субъектов Федерации и муниципальных образований в данной сфере отношений.

9. Системообразующей функцией органов Федерального казначейства является учет операций, осуществляемых в ходе кассового исполнения бюджетов, который лежит в основе всех процедур, проходящих в рамках данной деятельности. При этом все остальные полномочия Федерального казначейства направлены на обеспечение данной функции и так или иначе с ней связаны. Осуществление данного учета служит основой и средством реализации контрольных функций органов Федерального казначейства. Учетный характер функций Федерального казначейства в ходе кассового исполнения бюджетов определяет такие особенности возникающих с его участием правоотношений, как юридическое равенство субъектов, отсутствие между ними отношений власти и подчинения, совместная подчиненность требованиям закона, устанавливающим процедуры кассового исполнения бюджетов.

10. Предлагается перенести норму, регулирующую полномочия Федерального казначейства, из гл. 19 БК РФ «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» в гл. 18 БК РФ «Полномочия участников бюджетного процесса», где также расположена норма, регламентирующая бюджетно-правовой статус Центрального банка РФ. Таким образом, будет подчеркнуто значение функции, выполняемой Федеральным казначейством, для всех бюджетов и его особое правовое положение.

11. Финансовые (уполномоченные) органы субъектов Федерации и муниципальных образований занимают центральное место в системе органов, участвующих в кассовом исполнении бюджета соответствующего уровня. Их действия (бездействие) могут повлечь значительные юридические последствия для других участников бюджетного процесса. В связи с этим в БК РФ должны быть предусмотрены меры ответственности финансовых (уполномоченных) органов за ненадлежащее исполнение функций по кассовому обслуживанию главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

12. Необходимо на уровне БК РФ определить понятие «лицевой счет», состав отражаемой на нем информации, взаимные права и обязанности участников санкционирования расходов бюджетов, ответственность задействованных в осуществлении данных процедур субъектов, в частности органов, осуществляющих кассовое обслуживание, способы защиты прав и законных интересов главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов доходов бюджета и главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета при осуществлении указанных процедур.

13. Меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства целесообразно систематизировать, расположив их в отдельной главе БК РФ. Правовое регулирование по этому вопросу должно содержать классификацию, исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и условия их применения, полномочия каждого из субъектов бюджетного процесса по применению мер принуждения, порядок производства по делу о нарушении бюджетного законодательства, порядок защиты прав и законных интересов участников бюджетного процесса, а составы бюджетных правонарушений, влекущих применение мер принуждения, должны быть приведены в соответствие с принципами определенности, ясности, недвусмысленности правового регулирования и с действующей организацией бюджетного процесса.

14. Предлагается законодательно установить, что обязательство банков по исполнению поручений налогоплательщиков на перечисление налога (сбора) на счета Федерального казначейства, обеспеченное мерами ответственности, предусмотренными Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ), возникает в момент предъявления налогоплательщиком в банк правильно оформленного поручения на перечисление средств при наличии достаточных средств на его расчетном счете, позволяющих произвести их списание, и заканчивается в момент предъявления банком в подразделение расчетной сети Банка России надлежащим образом оформленных расчетных документов на перечисление средств по платежному поручению налогоплательщика при наличии достаточных средств на корреспондентском счете банка. Все это время банк является участником налогового правоотношения. Однако в связи с тем, что с момента списания средств с расчетного счета налогоплательщика права требования в отношении данных средств переходят к государству (субъекту Федерации, муниципальному образованию) в лице уполномоченных органов, банк с этого же момента является участником и бюджетных правоотношений, т.е. в определенный период отношение банка с государством одновременно носит и налоговый, и бюджетно-правовой характер.