Партия тори-консерваторов и «конституционная революция» 1822-1835 гг. в Великобритании
Шрифт:
Изучение истории парламентских процедур, которые во многом базируются на общем праве, невозможно без самого пристального внимания к источникам. Среди них особо выделяются коллекции А. Грея и У. Коббета. 337 Среди работ по истории парламентских процедур следует особо выделить классический труд Э. Мэя, впервые вышедший в 1844 г. и с тех пор выдержавший 25 изданий. Эта работа по праву считается частью английской конституции. 338 Среди работ, изданных в XIX в. особого внимания заслуживают переиздания более ранних трудов Г. Элсинга, У. Хейквелла и Г. Петита. Все они содержат богатый материал по истории парламентских процедур и позволяют проследить их развитее в деталях. 339 Нельзя обойти вниманием и целый ряд общих работ по истории парламента, в которых так или иначе затрагиваются вопросы, связанные с эволюцией парламентской процедуры. 340
337
См.: Debates of the House of Commons. From the Year 1667 to the Year 1694. Collected by the Honorable Anchitell Grey, Esq.; who was Thirty Years member for the Town of Derby, Chairman of Several Committees in Ten Volumes. L., 1769 (переиздана в 2007 г.). Анчителл Грей (1624-1702), член парламента от Дерби в 1665-1695 гг., антиквар и коллекционер. Cobbet W. The Parliamentary History of England. From the Norman Conquest to the Year 1803. Vol. 1-35. L.: T. C. Hansard, 1806-1820. Уильям Коббетт (1763-1835), английский публицист, памфлетист и историк, сторонник реформы парламента и эмансипации католиков. Издавал журнал «Political Register» с 1802 г. Член парламента с 1806 г. Автор «Парламентской истории Англии от нормандского завоевания до 1803 г.». См.: Cole G. D. H. The Life of William Cobbett. L., 2004 (first ed. 1924).
338
См.: May, Sir Thomas Erskine. Treatise on the Law, Privileges Proceedings and Usage of Parliament. 25th ed. L., 2017. Сэр Томас Эрскин Мэй, барон Фарнборо (1815-1886), в течение 15 лет был клерком палаты общин. Теоретик и историк английского конституционного устройства. Еще одна его знаменитая работа, затрагивающая аспекты парламентской процедуры – A Constitutional History of England Since the Accession of George III, 1760-1860. L., 1883.
339
См.: Elsynge H. The Manner of Holding Parliaments in England. L., 1760 (first edited in 1660); Hakewil W. Modus Tenedi Parlamentum, or the Old Manner of Holding Parliaments in England, Together with some Privileges of Parliament; the Manner and Method of How Laws are there Enacted by Passing of Bills. L., 1671; Petyt H. Jus Parlamentarium. L., 1739.
340
См.: Anson W. R. The Law and Custom of the Constitution. Vol. 1-2. L., 1935; Bromhead P. A. Private Members Bills in the British Parliament. L., 1956; Hanson A. H., Wiseman H. V. Parliament at Work. A Case-Book of Parliamentary Procedure. L., 1962; Howarth P. Questions in the House. The History of the Unique British Institutions. L., 1956; Lord Campion G. C. B. An Introduction to the Procedure of the House of Commons. L., 1958; Thompson M. A. Constitutional History of England, 1642-1801. L., 1838.
Большинство
341
См.: Redlich J. The Procedure of the House of Commons. A Study of its History and present Form. Vol. 1-3. L., 1908; Ilbert C. Manual of Procedure in the Public Business of the House of Commons. L., 1906; Dasent A. J. The Speakers of the House of Commons. L., 1911.
Английская парламентская процедура, как и королевская прерогатива, уходит своими корнями в общее право Англии. У. Холдсуорт полагал, что парламентские процедуры всегда находились под сильным влиянием форм и концепций общего права. 342 Зарождение парламентских процедур в широком смысле слова относится еще к XIV в. Это свидетельствует о том, что уже тогда парламент как институт политической власти получил возможность принимать самостоятельные решения. В истории изучения парламентских процедур период с 1688 по 1832 гг. традиционно выделяется как время, когда последние играли преобладающую роль в процессе легитимации власти парламента в условиях отсутствия демократического политического представительства и становления институтов участия современного типа. 343 На протяжении «долгого XVIII в.» к содержанию института парламентских процедур было принято относить права и привилегии парламентариев и должностных лиц палат парламента, взаимоотношения палат между собою и королевской властью, порядок созыва и роспуска парламента, открытия и закрытия его сессий, а также формы работы палат и порядок обсуждения различных вопросов. Особое место в системе института парламентских процедур занимала защита прав парламентского меньшинства (оппозиции) и каждого члена палаты общин. 344
342
См.: Holdsworth W. S. A History of English Law. Vol. 1-16. L., 1924. Vol. 6. P. 88. Уильям Холдсуорт (1871-1944), профессор права в Оксфорде, автор фундаментальной истории английского права в 16-ти томах.
343
См.: Lord Campion G. C. B. An Introduction to the Procedure of the House of Commons. L., 1958. P. 5-6. Лорд Кемпион Гилберт Френсис (1882-1958), первый барон Кемпион, был клерком палаты общин в 1937-1948 гг. Его исследование парламентских процедур до сих пор считается классическим и регулярно переиздается (последнее издание – 2015 г.).
344
См.: Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII – начала XIX вв. М., 2000. С. 10-13.
Другим важным аспектом в процедурном оформлении деятельности парламента является статус должностных лиц палат. Прежде всего, это касается должности спикера палаты общин. Статус спикера не определен какими-либо законодательными актами, а сама должность носит ярко выраженный традиционный характер, не имеющий ничего общего с привычным для нас сегодня должностным лицом, формально выбираемым из числа членов парламента. Вплоть до середины XVII в. спикер больше заботился об интересах короны, нежели был независимым представителем нижней палаты. Спикер получал от короны жалование, почетные должности и состояние. 345 Сервильное положение спикера по отношению к короне подтверждается обычаем, по которому получивший назначение на эту должность обязан был приносить бесконечные извинения и объявлять себя недостойным столь высокого доверия. До середины XVII в. должность спикера палаты общин чаще всего занимали члены Тайного совета. 346
345
В парламентских хрониках это должностное лицо именовалось prolocutor (буквально: председательствующий на церковном соборе). Первым спикером стал в «Добром парламенте» 1376 г. Питер де ла Мар (?-1387), кстати, подвергшийся тюремному заключению за слишком активные выступления в парламенте. См.: Holmes G. The Good Parliament. Oxford, 1975. P. 122. В дальнейшем стало традиционным назначать отличившихся спикеров почетной должностью казначея флота или армии. См.: Hutsell T. Precedents of Proceedings… Vol II. L., 1816. P. 207.
346
Обычай приносить извинения и объявлять себя недостойным был прекращен спикером Артуром Онслоу (1691-1768), который занимал этот пост с 1728 по 1761 г. (!), переизбираясь пять раз. После отставки А. Онслоу получил пожизненную пенсию от короны в размере lb 3.000 ежегодно, о чем также был установлен прецедент. См.: Laudy P. Sir Arthur Onslow. L., 2004. P. 22ff.
Ко времени Славной революции 1688 г. положение спикера и круг его полномочий начинают существенно меняться. Он стал символизировать «достоинство палаты». Королевская власть, постепенно узурпируемая парламентом, создает для себя в фигуре спикера некий церемониальный образ «короля-в-парламенте». Спикер постепенно превращается в фигуру, которой адресуется отчетливо артикулированная воля палаты общин. 347 К концу XVII в. постепенно установилась практика, в соответствии с которой спикер не мог принимать подношения от частных лиц. Э. Тюрнур, занимавший пост спикера в парламентах Карла II, будучи уличен в получении подношений от Ост-Индской компании, отделался порицанием. Что касается его коллеги Дж. Тревора, спикера единственного парламента Якова II, то он был с позором изгнан из палаты в 1695 г. за аналогичный проступок. Таким образом, было окончательно установлено правило, в соответствии с которым смещение спикера стало одной из прерогатив палаты общин. 348
347
См.: Redlich J. The Procedure of the House of Commons. A Study of its History and Present Form. Vol. 1. L., 1908. P. 398.
348
См.: Dasent A. J. The Speakers of the House of Commons. L., 1911. P. 223.
С начала XVIII в. должность спикера палаты общин получает официальное признание своей значимости, будучи приравненной по статусу к пэрам Англии как в стенах парламента, так и вне него. 349 Тогда же берет свое начало традиция соперничества между формирующимися политическими группировками тори и вигов за выдвижение своих кандидатов на пост спикера. 350 С постепенным оформлением должности премьер-министра кандидатура спикера предлагалась и поддерживалась представителями правительства. Подобная практика прекратилась лишь в 1789 г. 351 Большое значение имели личные качества спикера и его политический опыт. На эту должность в палате общин выбирали профессионального юриста, поскольку от него требовалось глубокое профессиональное знание прав и привилегий палаты. В конце XVIII – начале XIX в., благодаря стараниям спикера Г. Эддингтона было установлено правило, в соответствии с которым спикер не должен принадлежать к какой-либо партии, а также обязан воздерживаться от высказывания собственного мнения по рассматриваемому палатой вопросу. 352
349
Следует заметить, что церемониальный статус спикера палаты общин в британской конституционной практике постоянно повышался. Об этом свидетельствует введение мантии, «большого парика» и скипетра, символизирующего власть палаты. К концу XVIII в. спикер имел «собственный суд, собственный цивильный лист и собственный публичный бюджет…, к нему подходят и обращаются, следуя процедуре и с почтением, которое ранее оказывалось только королевскому дому. Спикер – это король в любом смысле, в каком называть его так не составляет государственной измены». См.: Redlich J. The Procedure of the House of Commons. A Study of its History and Present Form. Vol. 1. L., 1908. P. 398.
350
В 1698 г. спикером был избран Т. Литлтон (1647-1709) третий баронет, вигский политик и профессиональный юрист. В 1700 г. Вильгельм III, ссылаясь на нездоровье Литлтона, просит избрать спикером Р. Харли (1661-1724), графа Оксфорда и Мортимера от тори. При голосовании в 1700 г. Харли победил с перевесом в 83 голоса, а через год – с перевесом всего в 4 голоса. В 1707 г. виг Дж. Смит (1655-1723) победил своего соперника с перевесом в 43 голоса. См.: Dasent A. J. The Speakers… P. 228.
351
Тогда многоопытный клерк нижней палаты Дж. Хатселл отговорил лидера палаты общин Уильяма Питта-младшего лично предложить кандидатуру Эддингтона на пост спикера, напомнив ему, что это дело общин, а не правительства. См.: Hutsell T. Precedents of Proceedings… Vol III. L., 1816. P. 468.
352
Два исключения из правила – Эдуард Сеймур в 1675 и 1679 гг. и Джон Каст в 1761-1770 г. Оба следует признать неудачным: если Э. Сеймур пользовался личным уважением коллег (он многое сделал для принятия Habeas Corpus Act в 1679 г.), то Дж. Каста открыто обвиняли в незнании процедуры и игнорировали многие его решения. См.: Dasent A. J. The Speakers… P. 296. Генри Эддингтон (1757-1844), первый виконт Сидмут, окончил Брэйсноуз колледж в Оксфорде и Линкольн Инн. член палаты общин с 1784 г. Обязан началом карьеры У. Питту-младшему, личным врачом которого был его отец. С 1789 по 1801 гг. – спикер палаты общин, с 1801 по 1804 гг. – премьер-министр Великобритании. Предшественник Р. Пиля на посту министра внутренних дел (1812-1822 гг.). См.: Ziegler P. Addington. A Life of Henry Addington, First Viscount Sidmouth. New York, 1965.
Традиционность политических институтов и практик, а также и их очевидная укорененность в общем праве, требовали профессиональных юридических познаний не только от спикера палаты общин, но и от парламентариев. 353 Начиная со второй половины XVI в. и вплоть до Славной революции наблюдается увеличение численности выпускников судебных иннов среди членов палаты общин. 354
353
Уже в XVII в. образование, полученное в судебных иннах, ценилось в Англии выше университетского. Часто сыновья джентри, проучившись несколько лет в университете, продолжали свое обучение в иннах. Как видно из наставления, написанного в 1604 г. богатым йоркширским дворянином У. Вентвортом своему сыну Т. Вентворту, будущему лорду Страффорду, на такой путь ориентировали богатую дворянскую молодежь. «Все ваши сыновья с 14 лет должны обучаться в университете в течение 2 или 3 лет, а затем в инне; в возрасте около 17 лет следите за изучением ими всех законов, поощряйте их к этому и удерживайте от разнузданной компании». См.: Wentworth' Papers: 1597–1628. Ed. by J. P. Cooper. L, 1973. P. 21.
354
В Долгом парламенте из 552 членов палаты общин 306 получили образование в иннах (55%), 276 - в университетах, еще 75 человек (15%) были юристами общего права. См.: Stone L. Educational Revolution in England, 1540-1640 // Past and Present. 1964. № 28. P. 41-80.
355
См.: Sommerville J. P. Politics and Ideology in England, 1603-1604. L., 1986. P. 86. Ко времени конфликта середины XVII в. члены нижней палаты английского парламента обладали довольно глубокими правовыми познаниями, достаточными для того, чтобы уверенно вести дискуссии о юридических пределах королевской прерогативы по общему праву.
356
Lord Colchester. Diary. Vol. III. L., 1889. P. 228. С другой стороны, многие мировые судьи становились членами палаты общин, и таким образом парламент оказывался местом, где соединялись воедино центральное и местное управление. К началу XIX в. около 50 парламентариев являлись мировыми судьями, т. е. этой категорией чиновников теоретически могло быть представлено в парламенте каждое английское графство. См.: Gleason J. H. The Judges of the Peace in England. Oxford, 1969 (работа переиздана в 2008 г.). P. 49. Чарльз Эббот (1757-1829), первый барон Колчестер, окончил Кристи Черч в Оксфорде, по материнской линии приходился двоюродным братом И. Бентаму. Доктор права и практикующий барристер до 1797 г. член парламента с 1798 г. и спикер палаты общин с 1802 по 1817 г. См.: Dictionary of national Biography. Td. By J. P. Kenyon. L., 1994. P. 67.
Наконец, еще одним аспектом того сложного и комплексного влияния, которое оказало английское общее право на процесс эволюции английских политических институтов и практик на протяжении «долгого XVIII в.», стал вопрос открытости парламентских дебатов и публикации парламентских отчетов. Он ведет свое начало от парламентской привилегии свободы слова, и в нем тесно переплетаются два взаимосвязанных момента. С одной стороны, речь идет об официальной публикацией отчетов, производимых парламентом или с его согласия. С другой – о сообщениях о деятельности парламента в прессе. Как это не покажется удивительным, но парламентские слушания в Вестминстере продолжали оставаться закрытыми почти до середины XIX в. 357 Вплоть до 1875 г. существовал подтверждавшийся от сессии к сессии запрет на присутствие посторонних в палате общин. 358 Подобная непубличность парламента имела своим следствием то обстоятельство, что до 1771 г. парламентские дебаты не подлежали освещению в прессе. 359 Но и после 1771 г. этот принцип секретности перестал действовать не в результате изменений в законодательстве, что было бы типично в привычной для нас конституционной модели, но лишь благодаря толерантному отношению правительства к незаконным приемам работы прессы. 360 До 1790 г. палата общин могла преследовать прессу, пользуясь весьма расплывчатым определением «клеветы», характерным для общего права, фактически запрещая любую публикацию, «нарушающую общественное спокойствие». 361
357
Со времен королевы Елизаветы, действовало правило, согласно которому «каждый член парламента должен хранить в тайне и не распространять сведений о том, что сказано и сделано в палате парламента… под угрозой исключения из палаты или иного наказания, назначенного палатой». См.: Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII – начала XIX вв. М., 2000. С. 86. В 1641 г. было введено правило, что «клерк парламента не может отказывать кому-либо в предоставлении копии или записи о заседании…», а также была установлена стоимость – по пенни за каждые десять строчек. С этого времени и до середины XVIII в. большинство документов публиковалось по резолюции палаты.
358
Для удаления посторонних парламентарию достаточно было произнести фразу «I spy strangers». См.: Манов Ф. В тени королей. Политическая анатомия демократического представительства. М., 2014. С. 84.
359
Продажа парламентских документов, установленная палатой общин с 1642 г., а палатой лордов с 1690 г., была открытой, хотя никаких резолюций об этом палаты не принимали. Установленная система позволяла циркулировать информации о том, что происходило в стенах парламента, но жестко пресекала неофициальные публикации. Уже в 1694 г. Э. Дай-ер, автор листка новостей, был приговорен к уплате штрафа, за то, что дерзнул вести записи о заседаниях палаты. Так начался длительный конфликт палаты общин с профессиональными парламентскими репортерами. В 1722 г. палата общин правило 1694 г., которое с этого момента стало использоваться не только против издателей листков, но и против издателей газет. Газета «Flying Post» была привлечена к ответственности перед палатой общин даже не за публикацию отчета о заседаниях, а за резкие комментарии о спекуляциях казначейскими билетами. См.: Cobbet W. The Parliamentary History of England. From the Norman Conquest to the Year 1803. Vol. V. L.: T. C. Hansard, 1806-1820. P. 1164. Наконец, в 1762 г., рассмотрев жалобу на газеты по поводу опубликования парламентских отчетов, палата общин приняла правило, которое объявило «величайшим оскорблением и возмутительным нарушением привилегий палаты» помещение в газетах отчетов о дебатах или каких-либо других заседаниях палаты или комитета как во время работы парламента, так и во время заседания, и предупреждало, что «палата будет преследовать нарушителей с крайней суровостью». См.: Левина М. И. Парламентское право Великобритании XVII – начала XIX вв. М., 2000. C. 120.
360
На первую половину XVIII в. в Англии приходится расцвет издательского дела. В 1702 г. появилась первая ежедневная лондонская газета. К 1760 г. в Лондоне выходило четыре утренних и шесть вечерних газет, которые распространялись не только в столице, но и по всей стране. В провинциях издавались свои собственные газеты и журналы. В 1695 г. парламент принял законодательство, позволяющее свободно создавать типографии за пределами Лондона. К 1780 г. появилось более 50 провинциальных газет. В Шотландии к 1750 г. существовало семь газет и других периодических изданий, включая ежемесячный «Scots Magazine». В Уэльсе вплоть до 1804 г. не было собственных англоязычных газет, но там распространялись другие английские газеты. К 1760 г. в Англии продавалось более 9 млн. газет. По стандартам того времени они стоили дорого – три-четыре пенни, поэтому одну газету читали около 20 человек. См.: Aspinall A. Politics and the Press, 1780-1850. L., 1949. P. 12.
361
Примером может служить конфликт, разгоревшийся между издателями газет и палатой общин 1771 г. Полковник Джорджа Онслоу представил жалобу в палату против издателей «Gazetter» P. Томпсона и «New Daily Advertiser» P. Уибла. Издателям было приказано предстать перед палатой, но они уклонились от явки. Палата общин обратилась к королю с просьбой выдать ордер на арест издателей. В ответ на это последние направили спикеру письмо, в котором поставили под сомнение полномочие нижней палаты налагать взыскания. Благодаря этому после 1771 г., хотя публикация парламентских отчетов в газетах и других периодических изданиях по-прежнему считалась нарушением привилегии, нарушения проходили безнаказанно. Парламентские репортеры получили официальное признание в 1802 г., когда распространение документов палаты общин было освобождено от уплаты почтовой пошлины. См.: May, Sir Thomas Erskine. Treatise on the Law, Privileges Proceedings and Usage of Parliament. 25th ed. L., 2017. P. 37.
Важную роль в установлении отношений между парламентом и прессой сыграл судебный прецедент, известный как дело Стокдейл против Хансардов. 362 В 1836 г. книгоиздатель У. Стокдейл был упомянут в одном из отчетов тюремных инспекторов, которые рассматривались в палате общин. Тюремный инспектор охарактеризовал книгу, изданную У. Стокдейлом, как непристойную и неподходящую для тюремного чтения. Тогда У. Стокдейл привлек Хансардов к ответственности как издателей отчета тюремных инспекторов (они были включены в парламентские отчеты). В ответ на иск Хансарды представили доказательства, что палата приняла постановление о публикации отчета. Жюри присяжных вынесло вердикт в пользу ответчиков на том основании, что оспариваемое высказывание правдиво. Однако лорд-верховный судья (Lord Chief Justice) Дж. Э. Денман оспорил привилегии палаты. Он выразил мнение суда о том, что указания палаты опубликовать все парламентские отчеты не дает издателям подобных отчетов освобождения от привлечения к ответственности по искам о клевете на основании содержания отчетов. 363
362
См.: Aspinall A. Politics and the Press, 1780-1850. L., 1949. P. 18-24. Хансарды, отец и сын, осуществляли официальную публикацию отчетов о дебатах. Их деятельность началась в 1803 г., когда в палате появилась галерея для прессы. Первоначально публикация серии отчетов была их частным предприятием, но позже они стали получать деньги от правительства и заключили контракт. С 1809 г. отчеты о дебатах Хансардов стали официальными публикациями под их собственным именем, которые осуществлялись специальным персоналом, несшим ответственность за свою деятельность перед общинами. Выступления парламентариев, которые до этого излагались вкратце, стали печататься полностью и от первого лица. Отчеты о дебатах под именем Хансардов публиковались до 1892 г. Всего с 1803 по 1892 г. было опубликовано 322 том отчетов о дебатах (Hansard Parliamentary Debates). См.: Aspinall A. Politics and the Press, 1780-1850. L., 1949. P. 18-24.
363
См.: Anson W. R. The Law and Custom of the Constitution. Oxford, 1922. Vol. I. P.153-154.
Таким образом, английский опыт взаимоотношений парламента с прессой, как на протяжении «долгого XVIII в.» в целом, так и периода 1822-1835 гг. в частности, ставит под сомнение ту тесную, а, по мнению многих исследователей, необходимую связь между парламентским представительством и открытыми публичными слушаниями. Напротив, создается устойчивое впечатление, что «элита собравшихся в Вестминстере сановников» вовсе не была заинтересована в том, чтобы «видеть отчетливо публику или своих избирателей». 364
364
Те, кто проповедовал строгий запрет на публичность в палате общин, ссылались на средневековую правовую доктрину secret du roi: не пресса, но парламент является местом для обсуждения любых жалоб, а слушания в палате общин не могут быть публичными в силу того, что парламент есть расширенное воплощение тайного совета. Та же позиция характерна и для общего права. См.: Hanson L. Government and the Press, 1695-1763. L., 1967. P.131-133.