Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Однако бюрократии на протяжении всей ее истории (не являются исключением конец ХХ и начало ХХI в.) удавалось отстаивать свои прерогативы и права, что заставляет признать: бюрократия - это инструмент управления, хотя и постоянно порождающий проблемы. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов, поэтому даже феодализму или тоталитарным режимам ХХ века стоять над массами, противодействуя и попирая их, удавалось в том случае, если они опирались не только на силовые структуры, но и на бюрократию.

Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного

на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в патримониальном, доиндустриальном, государстве до современной ее формы рациональной бюрократии. В доиндустриальном иерархическом государстве решения определялись не безличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не рационально-организованный, «рутинный» характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной (волевой) деятельностью. Но и тогда так называемая патримониальная бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, то есть решений, абстрагирующих, формализующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки легального установления. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.

Бюрократия, как было выяснено, представляет собой один из общественных и прежде всего государственных институтов, реализующих, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, включает совокупность служащих аппарата управления; в-третьих, представляет собой иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, исполнение решений согласно существующим законам, инструкциям, постановлениям, осуществляя упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; в-четвертых, это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Наконец, это «всегда» назначенные служащие, иными словами, люди входящие в аппарат управления, которые имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой - являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками - официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и системы властных отношений.

Аппарат управления, бюрократия, чиновничество, администрация и так называемые исполнительные структуры высших, средних и низших уровней вовлечены в систему формальных и неформальных отношений, находятся в определенной социокультурной среде, и поэтому далеко не всегда можно определить тип бюрократии и форму ее функционирования.

Место и роль бюрократии в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы, политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия - это лишь часть (хотя и одна из важнейших) политической системы как патриархального, так и современного государств.

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократии базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской». В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы управления.

Среди интерпретаций, основанных на противопоставлении «европейского» и «азиатского» типов государственности, следует выделить трактовку В. В. Пастухова, поскольку ученый наиболее последовательно, с позиции развития социальности, исследует формы бюрократической рутинизации. По мнению Пастухова, в научном плане следует выделить две основные формы государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: «более ранняя “азиатская” и более поздняя “европейская”. Причины, породившие различие этих форм, коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизационном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества». [52]

52

Пастухов В. В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: РОССПЭН, 1994. С. 63.

Азиатская

форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными отношениями, нередко выступая как подчиненный элемент последних. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновения государственности социальные отношения существуют самостоятельно и автономно.

Поэтому различается логика становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, европейская - в процессе разрушения и замещения таких отношений. Государство «по-азиатски» - это конституировавшееся как субъект «позитивное», непосредственное выражение общественной природы человека. Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами. Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему. Такое государство не существует как независимое.

Государство «по-европейски» - «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека. То есть с начала своего становления государство отделено от общества, и в процессе эволюции разделение возрастает. Государство, выделенное из общества, является самостоятельным и активным.

Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф. У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство). [53]

53

См.: Риггс Ф. У. Непрочность режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. № 3. С. 108.

Иначе говоря, получили развитие договорные отношения на основе контракта. Контракт, с одной стороны, выступает как база установления прав и обязанностей, а с другой - в качестве разграничения и объединения социальных и политических сил. Он значительно увеличивает автономные возможности, как властей, так и различных общественных групп. Рациональный бюрократ отличается от традиционного чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Система власти посредством договора ограничивается правом. Устанавливаются правовые пределы для деятельности различных ветвей власти. Чиновники и политики ограждаются законом от своего же произвола. Благодаря этому традиционный чиновник по происхождению или личной зависимости и подчиненности эволюционирует в рационального бюрократа по профессии на основе легального права.

Эта сторона проблемы рациональной бюрократии подчеркивалась и М. Вебером. Он считал, что договорной характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии обеспечивает устойчивость и эффективность самой организации. Специфическую рациональность придает бюрократии и то, что она функционирует с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые реализуются ею в процессе управления.

Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий, как считают некоторые исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» все население страны.

На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства. Но проблема роли и места государственной бюрократии в политической системе в азиатских обществах не получила всестороннего исследования в социально-историческом измерении. Исследование, вскрывающее источники всесилия азиатского государства, не стимулировала Маркса к необходимости пересмотра или уточнения идеи социальной революции, диктатуры пролетариата, социализма и коммунизма.

Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель, который, в отличие от Маркса, исходит из того, что в азиатских государствах чиновники являются «правящим классом общества». Позиция Виттфогеля также отлична от точки зрения Вебера, поскольку он допускал незначительную возможность автономного существования бюрократии по отношению к политической, центральной власти.