Новый курс или кривая дорожка? Как экономическая политика Ф. Рузвельта продлила Великую депрессию

Фолсом Бертон

К 1930-м годам урбанизация еще была далека от завершения. В 1933 г. 30 % американцев были фермерами. Но в 1930-е годы практика продажи ферм и переезда в город – традиционная реакция на низкие цены и перепроизводство – не получила распространения, и причин тому три. Во-первых, поскольку Великая депрессия охватила всю экономику, немногие предприятия расширялись, и, следовательно, в городе было мало рабочих мест. Во-вторых, тариф Смута—Хоули, самый высокий тариф в истории США, заставил другие страны принять в ответ карательные тарифы. Европа мало покупала американские сельскохозяйственные товары, и, таким образом, зарубежные рынки – традиционные места сбыта при перепроизводстве – были закрыты. В-третьих, и Гувер, и Рузвельт любили экспериментировать с государственными решениями сельскохозяйственных проблем, хотя в Конституции США не было статьи о прямой поддержке фермерства [127] .

127

Anthony J. Badger, The New Deal: The Depression Years, 1933–1940 (New York: Hill & Wang, 1989), 147; Joseph M. Jones, Jr., Tariff Retaliation: Repercussions of the Hawley-Smoot Bill (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1934).

Федеральное

фермерское управление было тщетной попыткой вмешательства, предпринятой Гувером. Он выбрал две крупные культуры, пшеницу и хлопок, имевшие наибольший электоральный потенциал. Цены на пшеницу поддерживались на уровне 80 центов за бушель, на хлопок – 20 центов за фунт. Это был нижний уровень цен, минимальные цены. Правительство пообещало такие цены за каждый бушель пшеницы и за каждый фунт хлопка, который производили американские фермеры. Таким образом, две большие группы фермеров были защищены от падения цен, что быстро привело к катастрофе. Имея гарантированные цены, фермеры, выращивавшие пшеницу и хлопок, расширили площадь посевов и насколько смогли увеличили объем производства. Производители других культур перешли на пшеницу и хлопок, где цены были гарантированы. Вскоре Федеральное фермерское управление начало строить зерновые элеваторы для хранения пшеницы и склады для хранения излишков хлопка. За почти два года дикого перепроизводства правительство потратило 500 млн долл., выделенных управлению. В итоге пришлось закрыть программы и раздать или продать с огромными убытками около 250 млн бушелей пшеницы и 10 млн тюков хлопка [128] .

128

Harris Gaylord Warren, Herbert Hoover and the Great Depression (New York: Norton, 1967 [1959]), 172–177; Schlebecker, Whereby We Thrive, 236–237.

Для многих американцев Федеральное фермерское управление продемонстрировало ущерб, нанесенный государственным вмешательством в спрос и предложение. Если бы больше фермеров переехали в города, которые до 1930-х годов были расширяющимся рынком рабочих мест, сельхозпродукции производилось бы меньше, а цены для наиболее эффективных фермеров, продолжавших работать в сельском хозяйстве, возросли бы. Но большинство фермеров не желали оставлять землю. Управление создало прецедент государственного вмешательства, а высокие пошлины на промышленные товары дали им повод жаловаться, что кто-то получает помощь от государства, а фермеры – нет. Поскольку во многих штатах фермеры были потенциально сильной политической группой, появились политики, которые начали ставить вопрос о расширении вмешательства государства. Поэтому Рузвельт со товарищи и разработали этот закон, предлагающий платить фермерам за то, чтобы те не производили. Эта программа, какой бы странной она ни казалась при объяснении, решила две неотложные проблемы. Во-первых, сократила производство, пообещав платить фермерам за то, что они не производили. Во-вторых, повысила цены на сельхозпродукцию, привязав их к прежним, существовавшим в благополучную эпоху [129] .

129

Henry A. Wallace, New Frontiers (New York: Reynal & Hitchcock, 1934), 172–173; Paul Findley, The Federal Farm Fable (New Rochelle, N.Y.: Arlington House, 1968), 17–46; Van L. Perkins, Crisis in Agriculture: The Agricultural Adjustment Administration and the New Deal, 1933 (Berkeley: University of California Press, 1969); William D. Rowley, M. L. Wilson and the Campaign for Domestic Allotment (Lincoln: University of Nebraska Press, 1970).

Чтобы обосновать использование государства для фиксации более высоких цен на их продукцию, экономистами и лидерами фермеров была придумана концепция паритета. Конечно, фермерские цены имеют тенденцию расти и падать в зависимости от спроса и предложения. Фермеры выбрали 1909–1914 гг., период, когда сельскохозяйственные цены были высоки. Их аргумент состоял в том, что цены в 1930-е годы и позднее следует привязать к покупательной способности сельскохозяйственных цен в период с 1909 по 1914 г. Если, к примеру, с 1909 по 1914 г. цена пшеницы составляла в среднем 1 долл. за бушель, а прожиточный минимум за последующие 20 лет удвоился, то фермеры, выращивающие пшеницу, в 1933 г. должны получить 2 долл. за бушель. Государство должно это гарантировать. Таким образом, фермер защищен от падения цен на сельскохозяйственную продукцию. Таким образом, его покупательная способность «уравнивается» с ценами на промышленные и потребительские товары [130] .

130

Wallace, New Frontiers, 163–164; John L. Shover, First Majority – Last Minority: The Transforming of Rural Life in America (DeKalb: Northern Illinois University Press, 1976); Schlebecker, Whereby We Thrive, 286–287. О происхождении идеи паритета цен см.: Rowley, M. L. Wilson; Gilbert Fite, George N. Peek and the Fight for Farm Parity (Norman: University of Oklahoma Press, 1954).

Но если на основании принципа паритета нужно защитить фермеров, то почему не всех остальных? Некоторые экономисты эпохи Нового курса задавали этот вопрос. Например, Генри Хэзлит рассмотрел последствия применения принципа паритета к «Дженерал моторз» и «Алкоа»: «В 1912 г. шестицилиндровый туристический автомобиль „Шевроле“ стоил 2150 долл.; в 1942 г. несопоставимо

более совершенный шестицилиндровый седан „Шевроле“ стоил 907 долл.; если бы к нему, как и к зерновым, применили принцип „паритета“, то в 1942 г. он стоил бы 3270 долл. С 1909 по 1913 г. включительно фунт алюминия в среднем стоил 22,5 цента; его цена в начале 1946 г. составила 14 центов, а согласно принципу „паритета“ он должен был стоить 41 цент» [131] .

131

Henry Hazlitt, Economics in One Lesson (New Rochelle, N.Y.: Arlington House, 1979 [1946]), 92 [Хазлитт Г. Экономика за один урок. М.: И. Д. Вильямс, 2007. С. 105].

Одна из причин, по которой с 1912 по 1942 г. «Шевроле» повысила качество и понизила цены, состояла в том, что руководители General Motors Билли Дюрант и Альфред Слоун не могли полагаться на принцип паритета. Им приходилось конкурировать на рынке. Им приходилось улучшать свои машины, что они и делали, предлагая, например, стартеры, регулируемые передние сиденья, автоматический контроль температуры двигателя и гидравлические амортизаторы, что позволило им продать больше машин, чем Генри Форд. Они не получали от государства фиксированных цен и фиксированной доли на рынке; поэтому они действительно занимались НИОКР, совершенствовали свои «шевроле» и продали их больше. Конечно, выиграли от этого американские потребители. В том числе и фермеры, получившие начиная с 1930-х годов более дешевые автомобили наряду с усовершенствованными тракторами, химическими удобрениями, гибридной кукурузой и механизированными хлопкоуборочными машинами. Так, в 1930-х годах, до серьезных разработок гибридной кукурузы, фермеры получали около 26 бушелей кукурузы на акр; 30 лет спустя цифра достигла 84 бушелей на акр. Подобный прогресс наблюдался и в других зерновых культурах [132] .

132

Schlebecker, Whereby We Thrive, 245-46, 252, 297–98, 306, 312; Shover, First Majority – Last Minority, 152–158.

Сельское хозяйство, как и промышленность, динамично. Конкуренция и повышение эффективности, а иногда и снижение цен делают доступнее для американцев более качественные и дешевые продукты и промышленные товары. Однако в 1930-е годы благодаря двум законам о регулировании сельского хозяйства (второй был принят после того, как первый был объявлен неконституционным) американские фермеры оказались способны обеспечить паритет.

Вторым ключевым элементом ААА стала плата фермерам за то, чтобы они не производили. Не всем фермерам разрешили в этом участвовать: лишь тем, кто выращивал крупные культуры, имеющие мощное политическое лобби – пшеницу, кукурузу, хлопок, или, например, свиней. На разные культуры выделялась разная площадь; промышленные предприятия, например компании по производству муки, текстиля и мяса, платили налог, за счет которого осуществлялись выплаты фермерам, а повышение издержек потом было переложено на потребителей [133] .

133

Badger, New Deal, 152; Schlebecker, Whereby We Thrive, 238.

Когда в 1936 г. Верховный суд рассматривал ААА, судья Оуэн Робертс провел следующую параллель: «Предположим, что по всей стране производится слишком много обуви; что рынок перенасыщен, цены упали, фабрики работают неполный день, работники страдают. Согласно принципу обсуждаемого закона, конгресс может уполномочить министра торговли заключить контракты с производителями обуви, при условии что каждый сократит объем выпускаемой продукции, а США выплатят ему фиксированную сумму, пропорциональную такому сокращению, а деньги на эти выплаты будут получены с налога, собранного со всех розничных обувных предприятий или их клиентов» [134] .

134

United States v. Butler, 297 U.S. 1 (1936), 76.

Проницательная аналогия. Однако Рузвельт одобрил ААА не только как чрезвычайную меру, но и как основу для долгосрочного государственного регулирования сельского хозяйства. Он хотел, чтобы принцип паритета и выплаты за непроизводство стали постоянной частью американской политики. В октябре 1935 г.

Рузвельт провозгласил: «Но никогда ни те, кто разрабатывал [ААА], ни те члены конгресса, которые его доработали, ни Генри Уоллес [директор ААА], ни Честер Дэвис не считали, что Администрация регулирования сельского хозяйства должна стать просто экстренной мерой или неизменной структурой. Их намерение – как и мое – состояло в том, чтобы перейти от чисто экстренных мер, вызванных тяжелым национальным кризисом, к долгосрочному, более постоянному плану развития американского сельского хозяйства» [135] .

135

Rosenman, Public Papers, IV, 432–433. Критику сельскохозяйственной и промышленной политики см. в недавно опубликованной книге: Kenneth Finegold and Theda Skocpol, State and Party in America’s New Deal (Madison: University of Wisconsin Press, 1995).

ААА, в том виде, как он функционировал на практике, был зыбким и в некоторых аспектах трудно поддается описанию.

Большая часть дискреционной власти была централизована и сосредоточена в руках министра сельского хозяйства, а детали – паритетные цены, какие культуры субсидировать, сколько акров выделять – могли варьировать в зависимости от культуры.

При решении этих вопросов большое влияние имел министр сельского хозяйства. Такой вид законопроекту придал Генри Уоллес, назначенный Рузвельтом для выполнения этой задачи.