Новый курс или кривая дорожка? Как экономическая политика Ф. Рузвельта продлила Великую депрессию

Фолсом Бертон

Позднее Уоллес писал: «Обеспечить в законопроекте свободу маневра; дать министру сельского хозяйства полномочия для подписания контрактов с перерабатывающими предприятиями и оптово-розничной торговлей; передать министру, пусть даже временно, полномочия на введение налога на промышленные предприятия, перерабатывающие сельхозпродукцию; объяснить на языке закона концепцию паритета – все эти и тысяча других моментов были неортодоксальны, и даже профессионалам в сфере юриспруденции сложно было их объяснить» [136] .

136

Wallace, New Frontiers, 164.

Это означало гигантское расширение министерства сельского хозяйства. Требовалось все больше чиновников, чтобы определить, какие культуры сокращать и насколько, каковы должны быть паритетные выплаты для каждой культуры и каким должен быть налог на переработку для мукомольных предприятий и текстильных компаний. Сверх того, министерство сельского хозяйства пользовалось услугами 3000 окружных агентов и наняло около 100 000 человек из сельскохозяйственных округов (за три-четыре доллара в день) по всей Америке для проведения в жизнь принимаемых решений и определения количества

акров, оставляемых каждым фермером без обработки в обмен на денежную компенсацию со стороны государства. Согласно ААА, фермеры могли отказаться от выплат за непроизводство, но большинство фермеров считали более выгодным окучивать налогоплательщиков, а не свою землю. 110 500 членов окружных комитетов, нанятых Администрацией регулирования сельского хозяйства, собирали информацию о местных фермерах и старались следить за их честностью [137] .

137

Badger, New Deal, 153.

Например, в 1933 г. фермер, выращивавший пшеницу, мог отказаться от возделывания 40 из 200 акров и получить около 10 долл. за акр, чтобы не производить на этой земле. Ему запрещалось возделывать – тайно или явно – хоть один из тех 40 акров, от обработки которых он отказался. Однако он мог выбрать худшие 40 акров – даже землю, которую он обычно и не возделывал. Кроме того, он мог использовать полученную от государства субсидию, чтобы купить удобрения и повысить прибыль на той земле, которую возделывал. На самом деле гигантский рост продаж демонстрирует, что многие фермеры так и поступали, что, естественно, вынуждало федеральных бюрократов пересчитывать количество неиспользуемой земли для различных культур на основе постоянно растущей урожайности. Контроль и регулирование деятельности миллионов и миллионов фермеров заставили настолько расширить министерство сельского хозяйства, что оно стало, за исключением, возможно, почты (а позднее и министерства обороны), крупнейшим работодателем в федеральном правительстве [138] .

138

Badger, New Deal, 147–189; William E. Leuchtenburg, Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932–1940 (New York: Harper & Row, 1963), 74–75.

Х. В. Калтенборн, радиокомментатор CBS и поклонник Генри Уоллеса, описывал, как он посетил Уоллеса и «увидел масштаб и размах бюрократического механизма, запущенного Законом о регулировании сельского хозяйства». По словам Калтенборна, «масштабы регулирования, требуемого для реализации ААА, приводили в ужас всякого, кто верил в американского фермера как хозяина своей вотчины. На поля приходилось командировать тысячи инспекторов. Тысячи бухгалтеров следили за тем, что писал в отчете каждый инспектор, за тем, что выращивал каждый фермер и какие льготы полагались каждому фермеру – как тем, кто что-то выращивал, так и тем, кто ничего не производил. Помогая одним фермерам, ААА неизбежно ударял по другим, и те требовали себе аналогичных льгот и гарантий. Если производство какой-то конкретной культуры регулировалось, фермер мог выращивать другие культуры без ограничений. Если регулировалась площадь посевов, он мог использовать только свои лучшие земли. Это порождало новые излишки, которые также надо было регулировать. Фермерам платили миллионы долларов, чтобы они ничего не выращивали, в то время как президент Рузвельт рассказывал нам, что треть американцев недоедает. На каждую решенную проблему приходились две-три вновь созданные» [139] .

139

H. V. Kaltenborn, Fifty Fabulous Years, 1900–1950 (New York: G. P. Putnam’s Sons, 1950), 176–177.

Каких успехов добились Уоллес и его армия бюрократов регламентацией производства и попытками координировать спрос и предложение в национальном масштабе? Они собрали горы данных о многих культурах, посевных площадях, средней прибыли на ферму, мировом производстве, ценах на сельскохозяйственную продукцию и т. д. Однако, как видно из приведенной ниже таблицы, результаты их деятельности оказались катастрофическими. В 1935 г. во многих отраслях сельского хозяйства объем производства оказался недостаточным, при том что миллионы акров не возделывались. Возможно, впервые за свою историю США стали крупными импортерами продовольствия. В 1933 г. в США под хлопок было отведено менее 10 млн акров земли, а 6 млн поросят были умерщвлены сразу после появления на свет; в 1935 г. США импортировали 36 млн (тюков) хлопка и 2 млн фунтов ветчины и бекона. Мы также импортировали другие базовые сельскохозяйственные товары – сливочное масло, кукурузу и даже пшеницу.

Что пошло не так? [140]

Импорт продовольствия в США

Источник: Frank Kent, Without Grease: Political Behavior, 1934–1936 (New York: William Morrow and Co., 1936), 250.

Бюрократы из Министерства сельского хозяйства списывали неточности в своих прогнозах на урожай на погоду, в особенности на засуху в районе Среднего Запада. Но их прогнозы были неточны даже в тех областях, где проблем с погодой не было. В любом случае переменчивая погода всегда является проблемой для сельского хозяйства и одной из многих переменных, делающих почти невозможным точный прогноз о том, какие цены разумны и насколько сократить посевные площади в данном конкретном году. Фермерство – динамичное и нестабильное предприятие. Как мы видели, плата фермерам за непроизводство [точнее, за оставление земли под паром. – Ред. ] дала им немало стимулов к тому, чтобы покупать удобрения и увеличивать урожайность. Некоторые фермеры отказывались «продаваться» правительству и использовали для производства всю свою землю. Но другие фермеры видели низкие цены на культуры, субсидируемые правительством, и переходили на выращивание другой продукции. Все больше фермеров покупали трактора, другие экспериментировали с гибридной кукурузой, третьи забрасывали свои фермы. Мировое перепроизводство одних культур и недопроизводство других также влияло на цены и усложняло прогнозы министерства относительно того, какая продукция сельского

хозяйства будет пользоваться спросом. К концу 1930-х годов вновь возникло перепроизводство сельскохозяйственных культур, импорт которых резко вырос несколько лет назад [141] .

140

Frank R. Kent, Without Grease: Political Behavior, 1934–1936 (New York: William Morrow, 1936), 250. Импорт «пшеницы, кукурузы, мяса и других продуктов питания» возмутил губернатора Канзаса Альфреда Лэндона и, возможно, побудил его баллотироваться на пост президента в 1936 г. См.: “75th Anniversary of Kansas into the Union,” undated, Box 14, Folder 5, in Alfred Landon Papers, Topeka, Kansas State Historical Society. Фрэнк Нокс, который баллотировался на пост вице-президента в связке с Лэндоном в 1936 г., также пребывал в ужасе от того, что в 1935 г. США были вынуждены импортировать продовольствие. См.: Knox, “For an American Farm Policy,” Chicago Daily News, September 30, 1935, и его речь на митинге республиканцев в г. Керни, штат Небраска, 22 ноября 1935 г.: Frank Knox Papers, LC.

141

Schlebecker, Whereby We Thrive, 249–252, 263–264; Shover, First Majority – Last Minority, 175–300; Badger, New Deal, 156–181; Theodore Saloutos and John D. Hicks, Twentieth Century Populism (Lincoln: University of Nebraska Press, 1951), 502–537. Отчасти сочувственное отношение к ААА см. в: Sally H. Clarke, Regulation and Revolution in United States Farm Productivity (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1994). Негативный взгляд на влияние ААА на местные розничные продажи см. в: Price V. Fishback, William C. Horrace, Shawn Kantor, “Did New Deal Grant Programs Stimulate Local Economies? A Study of Federal Grants and Retail Sales During the Great Depression,” Journal of Economic History 65 (March 2005), 36–71.

Во многом Уоллесу как министру сельского хозяйства пришлось иметь дело с непреднамеренными последствиями государственного регулирования сельского хозяйства. Когда политики решили манипулировать с ценой на продовольствие, фермеры выиграли, а потребители проиграли. После принятия закона о регулировании сельского хозяйства (ААА) цены на продукты питания и одежду выросли. Поскольку большинство американцев по-прежнему страдали от Великой депрессии, это означало, что множеству обнищавших американцев приходилось голодать и носить лохмотья. Падение объема продаж рубашек, мяса и хлеба вело к тому, что текстильная, мясоперерабатывающая и мукомольная отрасли были вынуждены увольнять рабочих, что усиливало безработицу. К примеру, спад спроса на рубашки означал в будущем спад объема закупок хлопка, и бюрократам из министерства сельского хозяйства приходилось пересматривать площади, выделяемые под выращивание хлопка. Эти расчеты оказались ошибочны, и к 1937 г. правительство имело в хранилищах достаточно хлопка, чтобы удовлетворить годовой спрос, даже если бы в 1938 г. хлопок вообще не выращивался [142] .

142

18 июля 1935 г. в передовице «Лос-Анджелес таймс» можно было прочитать, что крах ААА «будет означать конец налогообложению одного класса в пользу другого». См. также: “An Unusual Report,” Omaha World-Herald, January 5, 1936, 6; Badger, New Deal, 162; Schlebecker, Whereby We Thrive, 241–243; Shover, First Majority – Last Minority, 244–246; Findley, Federal Farm Fable, 27–46.

Имея столь огромные запасы хлопка, министерство сельского хозяйства работало над сокращением площади выращивания хлопка. С международной точки зрения это означало уменьшение доли Америки на мировом рынке хлопка. До ААА доля США на мировом рынке хлопка составляла около 60 %. В ситуации постепенного сокращения посевных площадей, отводимых под хлопок, свою долю на мировом рынке увеличила, в частности, Бразилия. Только в 1933–1934 гг. Бразилия более чем в два раза увеличила площадь хлопковых плантаций – с 1,3 до более чем 2,6 млн акров.

Еще одним непреднамеренным последствием ААА стало массовое выселение фермеров-арендаторов с южных хлопковых плантаций. Когда производителям хлопка начали платить за то, чтобы они не возделывали 40 % их земли, они стали освобождать худшие участки и изгонять фермеров-арендаторов, которые зачастую обрабатывали эту менее благодатную землю. Уоллес и другие чиновники выступили против выселений, и в соответствии с правилами ААА фермерам-арендаторам что-то полагалось от щедрот правительства; но сотни тысяч фермеров-арендаторов были по сути изгнаны с земли в безработицу [143] .

143

О хлопководстве в Бразилии см.: Lewis W. Douglas, The Liberal Tradition (New York: D. Van Nostrand, 1935), 46–48. О проблеме арендаторов см.: David Eugene Conrad, The Forgotten Farmers: The Story of Sharecroppers in the New Deal (Urbana: University of Illinois Press, 1965); Perkins, Crisis in Agriculture.

По мере того как фермеры-арендаторы покидали сельский юг, Рузвельт начал заниматься федеральными программами, призванными переместить их вместе с фермерами, возделывающими субпредельную землю, в особые городские поселения, расположенные в другом месте. В 1935 г. небольшое число таких населенных пунктов нового типа, созданных к тому времени, были объединены в Управление по переселению (RA), руководителем которого был назначен заместитель министра сельского хозяйства Рексфорд Тагвелл. Профессор Колумбийского университета Тагвелл пользовался симпатией Рузвельта и входил в его «мозговой трест». Моложавый кудрявый Тагвелл был помешан на создании спланированных поселений для нуждающихся. «Если одна рука министерства, ААА, работает для процветающей части фермерского населения, – говорил Тагвелл, – то в равной мере в задачи министерства входит разработка эффективных программ, призванных улучшить положение тех, кому повезло меньше» [144] .

144

Bernard Sternsher, Rexford Tugwell and the New Deal (New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press, 1964), 263.